董希淼：金融監(jiān)管政策的“十四五”回顧與“十五五”展望
董希淼，上海金融與發(fā)展實驗室副主任、招聯(lián)首席研究員
近日，“第十三屆（2025）商業(yè)保理行業(yè)年會暨第十二屆于家堡保理論壇”在天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)盛大啟幕。多位行業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)、資深專家齊聚一堂，深度解析行業(yè)發(fā)展趨勢，共話保理行業(yè)創(chuàng)新路徑與未來機遇。
以下為上海金融與發(fā)展實驗室副主任、招聯(lián)首席研究員董希淼在開幕式上的精彩觀點。
尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)界的各位嘉賓：
很高興，韓家平主任再次邀請我來參加第十三屆（2025）商業(yè)保理行業(yè)年會暨第十二屆于家堡保理論壇。這是商業(yè)保理行業(yè)規(guī)格最高的峰會。我向大家報告一下對我國金融監(jiān)管政策的回顧與展望。今天傍晚時候，黨的二十屆四中全會公報將會發(fā)布，“十五五”宏偉的藍圖正在展開。
整個金融行業(yè)，包括我們商業(yè)保理作為地方金融組織的一種，是受到比較全面嚴格監(jiān)管的一個領(lǐng)域。所以我們在這個行業(yè)從業(yè)者，應(yīng)該高度關(guān)注金融監(jiān)管政策的變化，這是一件比較重要的事情。
“十四五”期間，應(yīng)該說我國金融業(yè)發(fā)展還是非?？斓摹?/span>從銀行業(yè)保險業(yè)來說，總資產(chǎn)已超過了500萬億元，五年來年均增長9%。我國已經(jīng)是全球最大的信貸市場和第二大保險市場、債券市場?！笆奈濉逼陂g，金融法治建設(shè)取得了很大進展，共發(fā)布各類規(guī)制171件，包括銀行、保險、資管、非銀等領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展指引，以及資本管理、資產(chǎn)分類等重要監(jiān)管規(guī)則，基本建立起了貫通宏觀審慎與微觀審慎、風(fēng)險監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管、從準(zhǔn)入到退出全生命周期的制度體系。市場高度關(guān)注的一些制度在“十四五”得到了實施，比“資管新規(guī)”以及地方金融監(jiān)管一些制度，在“十四五”期間都有一些新的進展。
“十四五”期間，金融監(jiān)管變化圍繞著四個方面展開。
一是聚焦金融管理體制改革。“十四五”期間我國金融管理體制發(fā)生了比較大的變化。中共中央設(shè)立了中央金融委員會和中央金融工作委員會，強調(diào)加強黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，金融管理體制完成歷史性重塑，原中國銀保監(jiān)會整合為金融監(jiān)管總局，形成“一行一局一會”（中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會）的新格局，實現(xiàn)機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管的全面強化。國家金融監(jiān)管總局確立“總局—省級局—地市分局—縣市支局” 的四級垂直監(jiān)管體系。通過機構(gòu)下沉、監(jiān)管下沉、服務(wù)下沉，將監(jiān)管觸角從中央直接延伸至縣域，填補基層金融監(jiān)管的不足和空白，強化對區(qū)域性金融機構(gòu)和地方金融組織的直接監(jiān)管能力。
二是聚焦防范化解金融風(fēng)險。金融監(jiān)管總局2025年工作會議將“加快推進中小金融機構(gòu)改革化險”擺在2025年重點任務(wù)的首位。不僅著眼于短期風(fēng)險化解，如兼并重組和補充資本，更注重長期"治本"，即通過完善公司治理和推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，幫助中小銀行構(gòu)建持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動能。如在多渠道資本補充與不良資產(chǎn)處置方面，推動使用專項債等工具補充中小銀行資本；鼓勵金融資產(chǎn)管理公司(AMC) 加大收購中小銀行不良資產(chǎn)力度等。五年來，農(nóng)村信用社改革蹄疾步穩(wěn)，過半省份重新組建省級法人機構(gòu)。城市商業(yè)銀行改革重組有序?qū)嵤?，股份制商業(yè)銀行高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。這兩年來，中小金融機構(gòu)數(shù)量明顯減少，每年都是減少200多家。上半年銀行業(yè)金融機構(gòu)法人機構(gòu)數(shù)量已經(jīng)降至4070家，可能到年底就要在4000家以下了。當(dāng)然我們地方金融組織包括商業(yè)保理公司在內(nèi)，數(shù)量也是大大地在減少。
三是聚焦金融服務(wù)實體經(jīng)濟。即引導(dǎo)金融機構(gòu)、地方金融組織更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，提升服務(wù)質(zhì)效。在“十四五”期間，引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟方面，我國有更全面的頂層設(shè)計。比如說旗幟鮮明地提出了做好金融“五篇大文章”，這是2023年中央金融工作會議提出來的，完成頂層設(shè)計，加強具體指導(dǎo)，配套了一些制度，基本上都在“十四五”期間形成。我們看到，一些重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融服務(wù)大大地增強，普惠小微、綠色金融、科技金融特別服務(wù)科技型中小企業(yè)的貸款，這三類重點領(lǐng)域貸款年均增速都超過20%。剛才說到“十四五”銀行保險業(yè)資產(chǎn)的平均增速是9%，而重點領(lǐng)域貸款是資產(chǎn)平均增速的2倍以上。應(yīng)該說“五篇大文章”頂層設(shè)計、配套措施都是比較完善的，“十五五”期間怎么來做好五篇大文章，仍然是一個重點的方向。
四是聚焦金融消費者權(quán)益保護。這一點大家可能會忽略，原來我們說金融三大任務(wù)是服務(wù)實體經(jīng)濟、防范金融風(fēng)險、深化金融改革?！笆奈濉苯鹑诒O(jiān)管很重要的一個特點是強化金融消費者權(quán)益保護。我們看金融管理體制改革，內(nèi)容之一是把原來在人民銀行的金融消費者權(quán)益保護工作和在證監(jiān)會投資者權(quán)益保護工作，這兩項主要的職能都統(tǒng)一到金融監(jiān)管總局，金融監(jiān)管總局下面專門有一個消費者權(quán)益保護局。由此可見，金融監(jiān)管層將消費者權(quán)益保護提高到一個非常重要的位置，也出臺了一系列制度辦法，比如說今年7月份金融監(jiān)管總局發(fā)布《金融機構(gòu)產(chǎn)品適當(dāng)性管理辦法》，明年開始實施。這個《辦法》我參與了一些討論和解讀。這是堅持金融的政治性、人民性重要的體現(xiàn)，所以大家開展工作的時候還是要更加重視消費者權(quán)益保護。我注意到最近法院的一些判例，比如說一家銀行向投資者推薦了一只基金，虧了二十多萬，法院判這家銀行全額賠給投資者，就是因為銀行在適當(dāng)性管理方面存在一些問題。這個辦法最主要強調(diào)，應(yīng)將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品通過適當(dāng)?shù)那冷N售給適當(dāng)?shù)目蛻?，要有三個“適當(dāng)”。
“十四五”在商業(yè)保理監(jiān)管方面也有重要的制度文件出臺。如2019年10月，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理的通知》，這是相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)之后銀保監(jiān)會首次對商業(yè)保理公司監(jiān)管做出規(guī)定。更重要的是2024年4月，金融監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于加強地方金融組織監(jiān)管的通知》，就是大家所說的“8號文”，主要強調(diào)地方金融組織合規(guī)發(fā)展，機構(gòu)數(shù)量要有序壓降，市場亂象要有效遏制，金融消費者權(quán)益要加強保護。無論是地方金融組織，還是中小金融機構(gòu)，強調(diào)的是四個字“減量提質(zhì)”。我的理解，數(shù)量減下來是手段，重要的是要提高質(zhì)量。
根據(jù)媒體的報道，《商業(yè)保理企業(yè)管理辦法》正在征求意見中，我沒有看到全文。但要強調(diào)幾點：
第一，強調(diào)基于真實交易的應(yīng)收賬款，聚焦B2B市場。業(yè)務(wù)核心重回實體經(jīng)濟，重點關(guān)注貿(mào)易背景的真實性，防止資金空轉(zhuǎn)和虛假融資。
第二，明確禁止基于個人消費應(yīng)收賬款開展名為保理、實為消費貸款的融資業(yè)務(wù)。這將有助于堵上監(jiān)管漏洞，打擊“假保理、真信貸”的行為，促使行業(yè)真正服務(wù)于企業(yè)間的應(yīng)收賬款融資。
第三，預(yù)計將延續(xù)并統(tǒng)一地方政府監(jiān)管文件中已有的關(guān)鍵指標(biāo)，如：風(fēng)險資產(chǎn)不得超過凈資產(chǎn)的10倍?？刂菩袠I(yè)整體杠桿水平，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。
簡要地回顧一下，對于商業(yè)保理公司來說，未來行業(yè)的洗牌和轉(zhuǎn)型還會持續(xù)地進行。回歸主業(yè)、回歸本源并不是壞事，加快洗牌對于我們在座的發(fā)展比較規(guī)范、經(jīng)營實力比較強的企業(yè)來說，短期會有陣痛，長遠來看還是好事?，F(xiàn)在規(guī)上企業(yè)目前應(yīng)收賬款26.8萬億，接近27萬億，這個市場空間其實還是很大的，商業(yè)保理發(fā)展我覺得還是很有空間的。所以更規(guī)范發(fā)展對于長遠來說是有利的。
最后，簡單展望一下“十五五”期間金融監(jiān)管政策可能的一些變化。
首先，強監(jiān)管將會更加深入。金融政策在“十五五”期間不會有大的變化。2023年中央金融工作會議定的基調(diào)，還會在“十五五”期間延續(xù)下。從金融監(jiān)管政策的角度來看，強監(jiān)管、嚴監(jiān)管依然是主基調(diào)。金融業(yè)兩大任務(wù)一是促發(fā)展，二是防風(fēng)險。在“十五五”期間，這兩方面的任務(wù)都還很重。
金融法治建設(shè)還有望加快完善。上面提到過，“十四五”金融管理部門出臺171件規(guī)章制度，但相關(guān)的制度辦法層級相對不高，主要是一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件?！笆逦濉逼陂g，金融法治建設(shè)的層級將會提高，一些新的法律和行政法規(guī)將會出臺，一些法律法規(guī)將進行修改。比如說前段時間《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將提交全國人大常委會審議，《金融穩(wěn)定法》等已經(jīng)進入二次審議的階段。一些重要的法律如《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《信托法》正在加快制定或者修訂。還有一個很重要的法律就叫《金融法》也正在制定中，這也是中央金融工作會議提出來的。下一步，《地方金融監(jiān)督管理條例》還可能會出臺。這的條例，是在2021年底公布草案征求意見稿。等相關(guān)上位法出臺或者修訂完畢之后，《地方金融監(jiān)督管理條例》可能會推出。這為金融監(jiān)管提供保障，也進行規(guī)范。
但也不排除金融監(jiān)管會有一些邊際上的變化。因為現(xiàn)在整個經(jīng)濟下行壓力坦率地說還是不小，在一些細分領(lǐng)域、一些政策執(zhí)行層面，可能會充分考慮金融市場的需求和市場主體的呼聲。比如說今年3月、6月人民銀行、金融監(jiān)管總局牽頭公布的金融支持消費兩個文件，個人消費貸款原來的一些限制，已經(jīng)有比較明顯的放松。為了引導(dǎo)金融更好地支持科技型企業(yè)，一些制度也開始在調(diào)整。比如說支持更多的銀行成立金融資產(chǎn)投資公司，可以進行股權(quán)投資。為了支持股市健康發(fā)展，銀行可以向上市公司提供貸款，上市公司可以通過這種貸款來增持股票。原來說防止信貸資金違規(guī)流入股市，這是一條“紅線”，現(xiàn)在為了支持資本市場也有所調(diào)整。
在金融監(jiān)管“強”與“嚴”的基調(diào)之下，我認為“十五五”期間金融制度、辦法邊際上調(diào)整，是為了讓大家更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，這是可以期待的。包括地方金融組織的跨區(qū)域經(jīng)營問題，比如說能不能在省外經(jīng)營，這些問題我相信監(jiān)管層也會有一些實事求是的態(tài)度。
其次，促發(fā)展是很重要的目標(biāo)。中央金融工作會議旗幟鮮明地提出來，提了三次，要加快建設(shè)金融強國。我們現(xiàn)在已經(jīng)是金融大國，全球最大的銀行業(yè)市場，第二大保險市場、債券市場等等。但我們要加快實現(xiàn)從“大”到“強”，所以對于金融強國的定位不會有改變。金融仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，這也不會有變化。
但金融服務(wù)的方向和重點，正在轉(zhuǎn)變?！笆奈濉逼陂g我國慢慢轉(zhuǎn)變了整個經(jīng)濟對房地產(chǎn)的過度依賴，加大了對制造業(yè)的支持。我認為，“十五五”期間經(jīng)濟發(fā)展兩條主線，一是消費，二是科技。所以我們看到前三季度的數(shù)據(jù)，最終消費支出對整個經(jīng)濟增長的貢獻度已經(jīng)是達到53.5%，比去年年底已經(jīng)提高了9個百分點。所以“十五五”期間這一定是一個重要的支撐，還有就是科技創(chuàng)新。所以從金融的角度，我覺得消費金融跟科技金融應(yīng)該是重點。金融如何更好地支持科技創(chuàng)新，“十四五”期間完成了頂層設(shè)計，制度框架、配套政策基本完善，“十五五”期間會加大發(fā)力，金融支持科技創(chuàng)新的體系將更加完善。
“十五五”期間，新一輪金融科技發(fā)展規(guī)劃也會出臺，人民銀行已經(jīng)出臺了兩個“金融科技發(fā)展規(guī)劃”，第二個今年將到期，近期一定會再出臺新的規(guī)劃?！笆逦濉逼陂g，跨境支付、數(shù)字人民幣等也會有重要的發(fā)展。中國人民銀行已經(jīng)在上海建立數(shù)字人民幣國際運營中心，我們天津有沒有可能爭取建立一個數(shù)字人民幣北方運營中心呢？
最后，防風(fēng)險仍然重點工作。目前，化解三大重點風(fēng)險工作已取得一定成效。但相關(guān)工作還沒有結(jié)束，依然任重道遠。剛剛說到的《關(guān)于加強地方金融組織監(jiān)管的通知》提出來的三年目標(biāo)還沒有完成，還有一至兩年的時間。所以防范化解重點風(fēng)險仍然是重要的工作，這也表明了金融監(jiān)管強監(jiān)管仍然會延續(xù)。預(yù)計“十五五”期間，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場和中小金融機構(gòu)改革化險將持續(xù)推進，加強地方金融組織監(jiān)管將常態(tài)化，從而維護市場秩序，加速風(fēng)險出清，保證金融穩(wěn)定和金融安全。同時，隨著人工智能的興起， 數(shù)字化手段有望在金融風(fēng)險“早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置”中發(fā)揮重要作用。
最后還有一句話送給大家——“穿越周期，方向比努力更重要”。這也是我想簡要回顧“十四五”期間跟展望“十五五”期間金融監(jiān)管政策的主要的一個考慮。金融監(jiān)管的形勢和趨勢，大家一定要看得更清楚，一定要有更清醒的認識。
黨中央非常重視“十五五”發(fā)展規(guī)劃的制定。建議在座的商業(yè)保理頭部企業(yè)，要盡快明確“十五五”自己的戰(zhàn)略規(guī)劃，更加合規(guī)穩(wěn)健地發(fā)展，先努力活下去，再爭取活得好。
http://m.qinyier.com/yanjiu/detail/10207.html