曾剛：此輪“注資”國(guó)有大行有何考量？
曾剛，上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任、首席專家
資本要求是現(xiàn)代監(jiān)管體系的核心，也是銀行穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。在復(fù)雜多變的金融環(huán)境中，保持充足的資本水平對(duì)于銀行機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要。9月24日，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上表示，經(jīng)研究，國(guó)家計(jì)劃對(duì)6家大型商業(yè)銀行增加核心一級(jí)資本，將按照“統(tǒng)籌推進(jìn)”“分期分批”“一行一策”的思路，有序?qū)嵤＝?，?cái)政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)一步明確，將堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，積極通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債等渠道籌集資金，穩(wěn)妥有序推動(dòng)國(guó)有大型商業(yè)銀行進(jìn)一步增加核心一級(jí)資本。
時(shí)隔多年，財(cái)政部再次發(fā)行特別國(guó)債注資國(guó)有大型銀行，引發(fā)了市場(chǎng)廣泛的關(guān)注。從注資的目的、監(jiān)管制度、金融市場(chǎng)環(huán)境以及國(guó)有商業(yè)自身等各方面，均已發(fā)生了重大的變化，與當(dāng)年“雪中送炭”、化解風(fēng)險(xiǎn)的目的相比，此輪注資重點(diǎn)在于促進(jìn)發(fā)展，期望通
過(guò)夯實(shí)國(guó)有大行的核心一級(jí)資本，是為其更好落實(shí)國(guó)家一攬子政策、強(qiáng)化對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度的“未雨綢繆”。
資本監(jiān)管體系與國(guó)有大行的資本充足現(xiàn)狀
現(xiàn)行的監(jiān)管框架下，監(jiān)管資本要求可分為最低資本要求、儲(chǔ)備資本要求、逆周期資本要求和系統(tǒng)重要性銀行附加資本和總損失吸收工具等不同層次，最低資本要求中，又包括核心一級(jí)資本、其他一級(jí)資本和二級(jí)資本等三種類型。按照國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在2023年11月發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法》，商業(yè)銀行需要達(dá)到的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。現(xiàn)有的6家國(guó)有大行，有5家入圍全球系統(tǒng)性重要銀行（G-SIBs）的機(jī)構(gòu)（工、農(nóng)、中、建、交）需要滿足更高的附加資本（G-SIBs被分為5個(gè)組別，對(duì)應(yīng)著1%~2.5%不等的附加資本要求）以及額外的總損失吸收能力（TLAC）監(jiān)管要求（按監(jiān)管要求，2025年初起TLAC風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)比率不得低于16％，2028年初起不得低于18％）。
對(duì)應(yīng)著不同層次的監(jiān)管資本要求，銀行有內(nèi)源和外源兩種不同的資本補(bǔ)充渠道。其中，內(nèi)源性補(bǔ)充主要是通過(guò)利潤(rùn)轉(zhuǎn)增的方式實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)充的資本類型主要為核心一級(jí)資本。外源性渠道則對(duì)應(yīng)著不同類型的資本補(bǔ)充形式，在我國(guó)的實(shí)踐中，股東注資、IPO、配股、定向增發(fā)、可轉(zhuǎn)債等要用于補(bǔ)充核心一級(jí)資本；永續(xù)債、優(yōu)先股等主要用于補(bǔ)充其他一級(jí)資本；二級(jí)資本債主要用于補(bǔ)充二級(jí)資本；此外，在2024年5月開啟發(fā)行的TLAC債券主要用于提升5家國(guó)有銀行的總損失吸收能力，以滿足相應(yīng)的監(jiān)管要求。
從相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2024年6月末，中國(guó)商業(yè)銀行整體資本充足率為15.53%，其中，大型商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行和民營(yíng)銀行的資本充足率分別為18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%，國(guó)有大型銀行的資本充足率要顯著高于銀行業(yè)平均。從核心一級(jí)資本情況來(lái)看，2024年6月末，6家國(guó)有大行的核心一級(jí)資本充足率分別為，工商銀行13.84%、農(nóng)業(yè)銀行11.13%、中國(guó)銀行12.03%、建設(shè)銀行14.01%、交通銀行10.3%和郵儲(chǔ)銀行9.28%，均高于8.5%的監(jiān)管要求。變化趨勢(shì)上，過(guò)去幾年中，國(guó)有大行的核心一級(jí)資本充足率大體保持穩(wěn)定，部分機(jī)構(gòu)還有小幅上升?？傮w上看，在不依賴于外部融資的情況下，國(guó)有大行通過(guò)利潤(rùn)留存，基本能滿足自身發(fā)展所帶來(lái)的資本要求，整體經(jīng)營(yíng)狀況良好。
與大型國(guó)有商業(yè)銀行相比，中小銀行（特別是少數(shù)城商行和農(nóng)商行機(jī)構(gòu)）受內(nèi)外部因素影響，內(nèi)源資本積累能力有限的同時(shí)，外部融資渠道也不夠通暢。2020年原國(guó)務(wù)院金融委通過(guò)《中小銀行深化改革和補(bǔ)充資本工作方案》，允許地方政府專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金，從2020年至今，中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債累計(jì)共發(fā)行5040億元，在推動(dòng)中小銀行新一輪的改革化險(xiǎn)中發(fā)揮了重要的作用。從發(fā)行目的和作用來(lái)看，2020年啟動(dòng)的地方政府資本補(bǔ)充專項(xiàng)債更接近于1998年對(duì)四大銀行進(jìn)行定向發(fā)行的特別國(guó)債，注資的目的都是聚焦于化解機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，只不過(guò)風(fēng)險(xiǎn)化解的對(duì)象從1998年時(shí)的四大行變成了部分中小銀行，這與即將啟動(dòng)的對(duì)六大國(guó)有銀行注資有著明顯的不同。
財(cái)政部發(fā)債注資的必要性
盡管從經(jīng)營(yíng)情況來(lái)看，6家國(guó)有大行整體運(yùn)行情況良好，資本充足、盈利狀況以及風(fēng)險(xiǎn)抵御能力都居于銀行業(yè)前列，但要滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，通過(guò)注資來(lái)進(jìn)一步夯實(shí)資本基礎(chǔ)也有其必要性。
一是經(jīng)營(yíng)環(huán)境承壓，制約內(nèi)源資本積累能力。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、利差收窄的大背景下，銀行業(yè)盈利情況普遍承壓，對(duì)內(nèi)源資本補(bǔ)充能力造成了持續(xù)的影響。2023年全年，我國(guó)商業(yè)銀行累計(jì)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)2.4萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)3.2%，增速較2022年的5.44%的增速下滑了2.2個(gè)百分點(diǎn)。利潤(rùn)下滑的主要因素源于凈息差持續(xù)收窄，截至2024年二季度末，商業(yè)銀行凈息差1.54%，相比2023年末下行約15個(gè)bp。其中，國(guó)有大行凈息差1.46%，低于銀行業(yè)平均，比2023年末下降約16個(gè)bp，為有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)的最低。各家銀行分別為，工商銀行1.43%、農(nóng)業(yè)銀行1.45%、中國(guó)銀行1.44%、建設(shè)銀行1.54%、交通銀行1.29%和郵儲(chǔ)銀行1.91%。國(guó)有大行凈息差下行幅度高于行業(yè)平均，與自身客戶結(jié)構(gòu)以及在支持國(guó)家戰(zhàn)略、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本中承擔(dān)更多責(zé)任有關(guān)?？紤]到近期政策部門下調(diào)存量住房按揭貸款利率，而相關(guān)資產(chǎn)更集中于國(guó)有大行，其后續(xù)可能還會(huì)面臨凈息差進(jìn)一步收窄的壓力，這會(huì)在一定程度上削弱國(guó)有大行利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本的能力。通過(guò)發(fā)行特種國(guó)債補(bǔ)充核心一級(jí)資本，能有效地幫助銀行應(yīng)對(duì)盈利段的短期波動(dòng)。
二是提升服務(wù)能力，更好發(fā)揮“主力軍”“壓艙石”作用。在過(guò)去幾年中，受內(nèi)外部因素影響，國(guó)有大行在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重要性進(jìn)一步凸顯，2023年召開的中央金融工作會(huì)議也明確，“支持國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)做優(yōu)做強(qiáng)，當(dāng)好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主力軍和維護(hù)金融穩(wěn)定的壓艙石”。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，從2018年以后，國(guó)有大行的資產(chǎn)增速和信貸增速開始超過(guò)行業(yè)平均，在商業(yè)銀行整體中的占比持續(xù)上升，截至2023年末，6家國(guó)有銀行資產(chǎn)占商業(yè)銀行總體的比例已上升到50%左右，2023年新增信貸占比則接近60%。除在信貸投放方面的重要性攀升外，“五篇大文章”對(duì)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和拓展也提出了新的要求，特別是在科技金融創(chuàng)新方面，進(jìn)一步增強(qiáng)綜合金融服務(wù)（特別是股權(quán)投資）能力，構(gòu)建覆蓋科技企業(yè)全生命周期的產(chǎn)品和服務(wù)體系，都會(huì)對(duì)銀行資本帶來(lái)更多的損耗。比如，近期政策層面擴(kuò)大金融資產(chǎn)投資公司（AIC）股權(quán)投資試點(diǎn)，作為5家國(guó)有行的全資子公司，金融資產(chǎn)管理公司權(quán)益投資規(guī)模的擴(kuò)大，必然會(huì)在并表層面上給母行帶來(lái)更多的資本要求。從上述這些情況看，通過(guò)財(cái)政部發(fā)債注資，夯實(shí)國(guó)有大行資本，可以進(jìn)一步提升其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。
三是有助于穩(wěn)定資本市場(chǎng)，提升銀行估值水平。理論上，在外源融資方面，銀行可以通過(guò)IPO以及后續(xù)的增發(fā)、配股等方式，利用資本市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行核心一級(jí)資本的補(bǔ)充。但就當(dāng)下的情形，這種路徑受制于兩方面的障礙，一方面是資本市場(chǎng)仍處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)有大行進(jìn)行大規(guī)模再融資，不利于市場(chǎng)穩(wěn)定；另一方面，銀行業(yè)整體估值偏低，多數(shù)銀行的市凈率（PB）都大幅低于1，按照二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)增發(fā)或配股，均不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在這種背景下，財(cái)政部通過(guò)發(fā)行特種國(guó)債進(jìn)行注資，不但不會(huì)給資本市場(chǎng)造成再融資壓力，有助于穩(wěn)定資本市場(chǎng)，而注資（不管通過(guò)哪種方式）會(huì)直接或間接增加對(duì)國(guó)有大行股權(quán)的需求，再疊加注資所傳遞出的政府對(duì)銀行業(yè)的信心和態(tài)度，將在一定程度上提升國(guó)有大行（以及整個(gè)銀行業(yè)）的估值水平，這對(duì)銀行業(yè)整體的長(zhǎng)期健康發(fā)展也將起到相當(dāng)積極的作用。
展望：更好支持穩(wěn)增長(zhǎng)政策落地
總體上來(lái)看，本輪財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債注資六大國(guó)有銀行，既不同于1998年的國(guó)有銀行注資，也不同于2020年以來(lái)的中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債發(fā)行，其主要目標(biāo)并不是短期的風(fēng)險(xiǎn)化解，而是聚焦于提升國(guó)有大行的中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力以及完善國(guó)有金融資本管理體制（要實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的合理布局和保值增值，離不開持續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制和動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整）。當(dāng)然，由于幾家國(guó)有銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)以及國(guó)有股持股主體不盡相同，具體的注資方案會(huì)是市場(chǎng)化、法治化前提下的“一行一策”。而且，考慮到幾家銀行的核心一級(jí)資本充足水平存在顯著差異，在落地進(jìn)度上或許也會(huì)存在有先有后、“分批推進(jìn)”。
市場(chǎng)有分析預(yù)期此輪注資規(guī)?？赡軙?huì)在1萬(wàn)億元左右，能夠提高國(guó)有大行核心資本充足率約1個(gè)百分點(diǎn)，理論上能夠長(zhǎng)期撬動(dòng)14萬(wàn)億元的長(zhǎng)期資產(chǎn)投放，對(duì)國(guó)有大行更好配合當(dāng)下一攬子增量政策，更大力度支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。預(yù)計(jì)銀行注資后的重點(diǎn)發(fā)力方向?yàn)橹С址€(wěn)增長(zhǎng)政策落地的相關(guān)領(lǐng)域（包括基建貸款、高技術(shù)制造業(yè)、房地產(chǎn)等），以及“五篇大文章”（科技金融、綠色金融等）相關(guān)的方向。當(dāng)然，從長(zhǎng)期來(lái)看，在接受注資的同時(shí)，國(guó)有大行也需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)理念，提高精細(xì)化管理水平，強(qiáng)化資本約束下的高質(zhì)量發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、資本和收益的動(dòng)態(tài)平衡，為建設(shè)強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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