殷劍峰：財政的“錢”去哪了?
殷劍峰
上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室 理事長
在上一篇“為什么中國人不消費(fèi)”中，我們看到，政府部門收入占比過高是我國居民部門收入占比過低乃至居民消費(fèi)率過低的主要原因。實(shí)際上，那里的統(tǒng)計還低估了政府部門收入。如果考慮到在統(tǒng)計上被計入到企業(yè)部門收入、但實(shí)際上屬于政府部門收入的國有土地出讓金，那么，在2012至2020年間，政府部門收入占國民收入的比重將上升到25%。
既然政府部門收入占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家，那么，財政的“錢”都去哪了？回答這個問題需要對中國財政支出的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，而這是一件頗費(fèi)周章的事情，因?yàn)橹袊斦С龅慕y(tǒng)計與其他國家都不太一樣。
一、打開財政支出的黑箱
財政支出包括政府消費(fèi)和政府投資兩大項(xiàng)：
財政支出=政府消費(fèi)+政府投資
其中，政府消費(fèi)首先就是一個從未被打開過的黑箱。按照我國國民賬戶的統(tǒng)計規(guī)則，政府消費(fèi)被界定為“政府部門為全社會提供的公共服務(wù)的消費(fèi)支出和免費(fèi)或以較低的價格向居民住戶提供的貨物和服務(wù)的凈支出”。顯然，從字面上去理解，并不能知道究竟何為政府消費(fèi)，相關(guān)統(tǒng)計也從未公布過政府消費(fèi)的具體內(nèi)容。
根據(jù)世界銀行關(guān)于財政支出的統(tǒng)計口徑，政府消費(fèi)主要是用于如下幾項(xiàng)的財政支出：“雇員報酬”（compensation of employees）、“商品和服務(wù)支出”（goods and services expense）、 “補(bǔ)貼和其他轉(zhuǎn)移”（subsidies and other transfers）。但是，在世界銀行對各國財政收入與支出的統(tǒng)計中，唯獨(dú)沒有中國財政支出的數(shù)據(jù)（財政收入和政府負(fù)債的數(shù)據(jù)都有）。
參照世界銀行的統(tǒng)計方法，本文根據(jù)國家統(tǒng)計局的資金流量表，并對照支出法GDP和財政部公布的數(shù)據(jù)對政府消費(fèi)進(jìn)行了推算。為了可閱讀性，這里省卻了具體的技術(shù)細(xì)節(jié)，直接給出統(tǒng)計的結(jié)果：
政府消費(fèi)=勞動報酬支出+社保福利救助支出+統(tǒng)計誤差
上式中，統(tǒng)計誤差為支出法GDP中政府消費(fèi)統(tǒng)計與本文統(tǒng)計的差額，在2018至2020年三年中統(tǒng)計統(tǒng)計誤差平均不到5%。
在財政支出中，政府投資相對透明。政府投資包括兩塊：其一，政府的資本形成，即政府直接從事的投資；其二，政府的資本轉(zhuǎn)移，即政府將資金轉(zhuǎn)移給企業(yè)，通過企業(yè)間接進(jìn)行的投資。
于是，整個政府的支出就是：
政府支出=政府消費(fèi)+政府投資
=（勞動報酬+社保福利救助+統(tǒng)計誤差）+（資本形成+資本轉(zhuǎn)移）
將本文統(tǒng)計的政府支出與財政部公布的財政支出進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)兩者幾乎完全相等。例如，2020年財政部公布的財政支出為24.57萬億，本文統(tǒng)計的政府支出為24.41萬億。所以，統(tǒng)計方法上應(yīng)該沒有問題。
觀察整個財政支出的結(jié)構(gòu)，在2012至2020年間，基本上呈現(xiàn)出“三分天下”的格局：勞動報酬占比34%，社保福利救助占比32%，投資（資本形成與資本轉(zhuǎn)移之和）占比32%。至于統(tǒng)計誤差，只占2%。那么，這種三分天下的財政支出結(jié)構(gòu)是否合理呢？以下我們將對比主要發(fā)達(dá)國家和新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的財政支出結(jié)構(gòu)，揭示中國財政存在的問題。
二、財政支出的跨國比較
中國當(dāng)下的財政體制延續(xù)了1994年分稅制改革后建立的基本框架。在筆者的《金融大變革》一書中，將這種財政體制稱為“增長型財政體制”，以對應(yīng)于成熟市場經(jīng)濟(jì)的公共財政體制。
除了央地分權(quán)結(jié)構(gòu)存在差異外，兩種財政體制的關(guān)鍵區(qū)別在于財政支出。在公共財政體制下，政府扮演的是“無形之手”的角色，主要職責(zé)是為社會提供公共品，因而財政支出以社會福利支出為主。在增長型財政體制下，政府扮演的是“援助之手”的角色，財政支出以政府投資為主，反映了發(fā)展中國家有為政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動作為。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場的成熟，財政體制最終應(yīng)該轉(zhuǎn)向公共財政。然而，對15個發(fā)達(dá)和新興發(fā)展中國家的比較表明，這種轉(zhuǎn)向在很大程度上并沒有發(fā)生，甚至“援助之手”的職能也出現(xiàn)了異化。從財政支出的跨國比較看，近些年中國財政體制呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)：
第一，“摳門財政”。
跨國比較的第一個發(fā)現(xiàn)是，中國財政的社會福利支出占比非常低。在2012至2020年間，中國福利支出占財政支出的比重只有32%，在15個國家中排名倒數(shù)第一。中國的福利支出占比低于發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)了不同發(fā)展階段財政體制的差異，這尚可以理解，但是，低于發(fā)展水平相近的金磚國家、尤其是發(fā)展水平比中國差很多的印度，就實(shí)在是不好意思了。之前的報告已經(jīng)指出，中國居民消費(fèi)率低的主要原因在于居民收入占國民收入的比重低，后者就同居民獲得的社會福利收入較少有著直接關(guān)系。
第二，“投資財政”。
跨國比較的第二個發(fā)現(xiàn)是，中國財政支出中用于投資的比重非常高。以新冠疫情前八年的平均數(shù)據(jù)看，全部投資中，中國的政府投資占比高達(dá)36.5%，居于第二位的希臘也高達(dá)31%，日本和印度超過了20%，剩下11個國家都在20%以下。所以，中國政府投資的比重不僅高于發(fā)達(dá)國家，也高于發(fā)展階段相近、甚至發(fā)展水平不如我們的國家。之前的報告已經(jīng)指出，在中國GDP的需求結(jié)構(gòu)中，投資率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家，這種發(fā)展模式難以為繼。這里我們看到，高投資率的背后是政府投資過多。
從政府投資占比的時間序列數(shù)據(jù)看，從2002年到2012年，期間雖然2009年“四萬億”短暫地提高了政府投資占比，但總體趨勢是私人部門投資增速遠(yuǎn)快于政府投資增速，從而導(dǎo)致政府投資占比不斷下降。從2012年開始，由于政府投資增速的提升，政府投資占比長期穩(wěn)定在37%左右的水平。與同時期的美國相比，中國政府投資占比高出了20個百分點(diǎn)。
第三，“吃飯財政”。
跨國比較的第三個發(fā)現(xiàn)是，中國財政支出中人員費(fèi)用的占比奇高。從2012至2020年的平均數(shù)據(jù)看，中國財政支出中雇員報酬占比高達(dá)34%，與居于第二位的希臘相比，高出了13個百分點(diǎn)，是其余13個國家的2倍到5倍。這一特點(diǎn)顯然就與有為政府的“援助之手”角色相悖了?？鐕容^的三個發(fā)現(xiàn)表明，中國政府支出的特征并不僅僅是發(fā)展階段差異所致，其背后是財政職能發(fā)生了嚴(yán)重異化。尤其是財政支出中政府投資占比較高、人員費(fèi)用占比奇高的特征，這說明，在過去多年間，政府這只“援助之手”已經(jīng)干了太多本應(yīng)該交給市場干的事情。
三、政府債務(wù)與財政赤字率
中國財政支出的三個特點(diǎn)不僅反映了財政職能的異化，也與近些年政府債務(wù)壓力的不斷加大有著直接的關(guān)系。財政支出的資金來源首先是政府獲得的可支配收入，如果收不抵支，就得靠新增負(fù)債，即：
財政支出=政府可支配收入+新增負(fù)債
觀察財政支出的資金來源中可支配收入和新增負(fù)債的比重，可以看到，在2002年到2012年間，財政支出總體的趨勢是“量入為出”，政府可支配收入支撐了絕大多數(shù)的政府支出。即使是2009年“四萬億”，政府可支配收入也支撐了90%的財政支出。所以，許多人將今天中國的政府債務(wù)問題歸咎于2009年“四萬億”導(dǎo)致的后遺癥，這種說法并不正確。事實(shí)上，政府支出對債務(wù)依賴程度的顯著上升是在2015年之后：2015年政府可支配收入支撐的政府支出下降到不足90%，同時，新增債務(wù)的比重不斷上升，到了2020年財政支出中只有61%靠的是當(dāng)年收入，剩下近30%的支出依靠債務(wù)融資。
財政收不抵支，以至于財政支出對債務(wù)的依賴程度不斷上升，這一方面與一如既往的“投資財政”有關(guān)，但另一方面，更主要的原因在于“吃飯財政”。觀察2002年以來政府可支配收入中用于勞動報酬支出的比重，在2002年至2012年間，除了2009年“四萬億”政策期間有短暫上升，總體趨勢是不斷下降的。2015年之后，勞動報酬支出占政府可支配收入的比重不斷上升，到2020年已經(jīng)超過了60%。近些年公務(wù)員的工資收入沒有大的提升（甚至可能是下降的），因此，財政勞動報酬支出的比重上升只能說明吃財政飯的人越來越多——這也解釋了為何近些年報考公務(wù)員如此熱門。
除了債務(wù)壓力之外，每年財政收不抵支的另一個后果就是實(shí)際發(fā)生的赤字率早已經(jīng)超過了3%的赤字率紅線。觀察利用資金流量表統(tǒng)計的赤字率（赤字率：資金流量表）和財政部統(tǒng)計的赤字率（赤字率：財政部統(tǒng)計），可以看到，1992年以來兩種赤字率的走勢完全相同，只是程度有差異，尤其是在經(jīng)濟(jì)遭遇沖擊時，前者更大。例如，在1998年亞洲金融危機(jī)直至2003年期間，利用資金流量表統(tǒng)計的赤字率都超過了3%。自2015年之后，這一赤字率再次超過了3%，并且不斷擴(kuò)大。實(shí)際上，在2020和2021年，即使是財政部統(tǒng)計的赤字率也過了3%的紅線。所以，堅守3%的赤字率已經(jīng)無意義，也無可能。
總之，1994年分稅制建立起來的財政體制框架，在今天已經(jīng)到了需要做徹底改革的境地了。不僅財政的職能出現(xiàn)異化，而且，財權(quán)上收、事權(quán)和債務(wù)下放的央地財政關(guān)系也是當(dāng)前地方政府債務(wù)困境的溯源。
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