董希淼：如何一體推進中小金融機構風險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展
2025年《政府工作報告》提出，“一體推進地方中小金融機構風險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展”。而2023年10月召開中央金融工作會議則要求，“及時處置中小金融機構風險”；2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議重申，“穩(wěn)妥處置地方中小金融機構風險”。相比之下，2025年《政府工作報告》強調(diào)“一體推進”，既體現(xiàn)黨和國家對化解中小金融機構風險的重視，又突出下一階段中小金融機構轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要意義。
政策導向升級 風險化解道阻且長
處置風險與轉(zhuǎn)型發(fā)展是當前中小金融機構的兩大任務，處置風險為轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定基礎，轉(zhuǎn)型發(fā)展為處置風險創(chuàng)造有利條件。從長遠看，中小金融機構高質(zhì)量發(fā)展是防范化解風險的根本舉措。下一步，應綜合施策、協(xié)同發(fā)力，積極穩(wěn)妥處置中小金融機構風險，加快推進中小金融機構轉(zhuǎn)型發(fā)展。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，金融管理部門按照“穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準拆彈”的基本方針，有序處置化解了一批影響大、帶有緊迫性、全局性的突出風險點，防范化解重大金融風險工作取得積極進展。中小金融機構是我國金融體系的重要組成部分，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及金融生態(tài)完善起著不可或缺的作用。在防范化解重大金融風險過程中，中小金融機構風險也得到了有效處置。
近年來，中小金融機構改革化險工作力度明顯加大。金融管理部門采取重組合并、補充資本等措施，加快中小金融機構風險處置。例如，有序推進農(nóng)村信用社改革，加快村鎮(zhèn)銀行結構性重組，浙江、廣西等地組建省級農(nóng)商聯(lián)合銀行，遼寧、海南等地組建省級農(nóng)商銀行?！吨袊鹑诜€(wěn)定報告（2024）》顯示，2023年末，“紅區(qū)”（風險較高狀態(tài)）銀行共357家，資產(chǎn)規(guī)模7.05萬億元，資產(chǎn)規(guī)模占比為1.78%，機構數(shù)量和資產(chǎn)占比較2019年明顯降低。金融監(jiān)管總局披露的數(shù)據(jù)也顯示中小銀行資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)中向好，風險持續(xù)化解。
但在實際推進過程中還仍存在一些不足和問題。目前，全國共有中小銀行超過3600家，中小金融機構風險復雜性、關聯(lián)性和傳染性強，化解中小金融機構風險任重道遠。
經(jīng)濟下行加劇中小金融機構風險。2024年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長5.0%，宏觀經(jīng)濟正在恢復回升。但當前我國經(jīng)濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，如國內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力等。經(jīng)濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。中小金融機構與宏觀環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟息息相關，中小金融機構風險更是與地方經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境緊密交織。經(jīng)濟下行壓力尤其是房地產(chǎn)和地方債務風險正在逐步向金融領域傳導，給地方中小金融機構穩(wěn)健發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，進而加大中小金融機構風險。
地方處置金融風險面臨掣肘。處置金融風險往往需要大量的資金支持，如對陷入困境的金融機構進行注資、對不良資產(chǎn)進行收購等。然而，受地方債務負擔較重等因素制約，地方政府可用于處置金融風險的資金往往相對有限。尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于財政收入有限，債務負擔相對更重，地方政府可能無法提供足夠的資金支持，導致風險中小金融機構改革重組難以順利推進。此外，地方政府金融監(jiān)管部門也可能存在監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，日常監(jiān)管中不能及時有效地發(fā)現(xiàn)風險，進而影響了處置風險的進程。
與此同時，金融監(jiān)管央地協(xié)同有待加強。中央與地方在金融監(jiān)管和風險處置等方面的職責邊界尚未完全清晰。在實際工作中，中央金融管理部門與地方黨委、政府協(xié)調(diào)不足的情況時有發(fā)生。本輪農(nóng)信社改革中，在部分省份出現(xiàn)了頂層設計不到位、研究籌劃不周全等問題，導致改革化險過程出現(xiàn)反復。
構建風險處置與轉(zhuǎn)型發(fā)展的協(xié)同機制
《政府工作報告》強調(diào)要一體推進中小金融機構風險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展，其關鍵是正確認識和準確定位中小金融機構。中小金融機構在我國金融體系中具有不可替代的獨特作用，不只是大型金融機構的補充。下一階段，中央和地方都應轉(zhuǎn)變觀念理念，加強協(xié)同、緊密協(xié)作，落實好《政府工作報告》部署，以改革精神加快推進中小金融機構轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極穩(wěn)妥處置好中小金融機構風險，并從根源上解決中小金融機構發(fā)展的體制機制問題。
完善頂層設計，加快中小金融機構改革化險
一方面，應進一步完善中小金融機構改革化險的頂層設計。農(nóng)村信用社改革是當前中小金融機構改革化險的重點。建議在國家層面出臺指導意見，加強對農(nóng)村信用社改革的統(tǒng)籌安排，明確改革化險應堅持的原則、方向、規(guī)則、步驟。對村鎮(zhèn)銀行結構性重組也應進行系統(tǒng)部署，農(nóng)村資金互助社等應加快市場化退出。同時，應唱響中小金融機構改革化險“光明論”，引導輿論全面正確看待中小金融機構，不斷增強市場對中小銀行的信心和信任。
另一方面，因地制宜，按照“一省一策”原則設計中小金融機構改革化險方案。例如，對農(nóng)村信用社改革，各省份要根據(jù)不同情況，兼顧促進發(fā)展和防范風險雙重目標，探索新機制、新模式。在改革過程中，不同地方改革的重點和次序應有所不同。比如，中西部和東北地區(qū)應將化解風險放在首位，適當組建市級農(nóng)商銀行和省級農(nóng)商銀行；而東部地區(qū)應發(fā)揮好“大平臺、小法人”特色優(yōu)勢，提升法人機構競爭力。
加大政策支持，優(yōu)化中小金融機構發(fā)展環(huán)境
在政策層面一視同仁對待大型金融機構與中小金融機構，優(yōu)化中小金融機構發(fā)展環(huán)境，推動中小金融機構穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展，是治本之策。一是重視中小金融機構作用，準確定位中小金融機構，推動中小金融機構差異化、內(nèi)涵式發(fā)展，真正成為多層次、廣覆蓋金融機構體系的重要部分。二是持續(xù)優(yōu)化中小金融機構的政策與監(jiān)管環(huán)境。一方面，應逐業(yè)逐行逐單位強化金融監(jiān)管，懲治金融亂象和腐敗行為，大力打擊非法金融活動，規(guī)范中小金融機構競爭秩序；另一方面，應對中小金融機構實施差異化監(jiān)管，支持中小金融機構發(fā)揮市場化的機制優(yōu)勢，靈活高效地服務好小微企業(yè)和居民大眾。三是提升中小金融機構資本和科技能力。加快建立中小金融機構資本補充的長效機制，繼續(xù)支持優(yōu)質(zhì)中小金融機構公開上市，持續(xù)拓寬資本補充渠道和方式；支持中小金融機構合理申請業(yè)務資質(zhì)和牌照，夯實發(fā)展基礎。如支持城商銀行、農(nóng)商銀行在省會城市等設立研發(fā)中心，提升數(shù)字化水平；鼓勵有實力的全國性銀行、消費金融公司向中小金融機構輸出科技力量。
完善金融法治，保障中小金融機構風險處置
中央金融工作會議提出“要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法，為金融業(yè)發(fā)展保駕護航”。下一步，應加快出臺《金融穩(wěn)定法》，設立金融穩(wěn)定保障基金，建立起更加市場化的維護金融穩(wěn)定和金融風險處置機制。明確中小金融機構風險處置原則、職責、措施和工具，給予處置部門相應的法律授權，包括依法對被處置機構實施促成重組、接管、托管等，行使被處置金融機構的經(jīng)營管理權；向第三方機構轉(zhuǎn)移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務、資產(chǎn)和負債等。同時，應盡快制定存款保險基金管理使用實施細則，細化存款保險基金管理機構職責范圍，明確存款保險基金使用的處置原則、處置方式、處置程序等，豐富存款保險機構救助措施并明確被救助機構對應義務，進一步發(fā)揮好存款保險的流動性救助作用。還應特別關注有較大概率出現(xiàn)流動性風險苗頭的中小金融機構，提早調(diào)整和預警，做好應急預案安排。
此外，應進一步加強金融監(jiān)管的央地協(xié)同，提高中小金融機構風險處置效率，協(xié)同推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。2025年政府工作報告要求，“健全金融監(jiān)管體系，加強跨部門合作，強化央地監(jiān)管協(xié)同”。2023年8月，中國人民銀行在31個省份的分支機構正式掛牌。2024年4月，金融監(jiān)管總局縣域監(jiān)管支局統(tǒng)一掛牌，“四級垂直”的金融監(jiān)管組織架構正式運行。與此同時，地方政府金融監(jiān)管體制改革加速落地，全國31個省份的地方金融管理局已經(jīng)全部完成改革，掛省委金融委辦公室、地方金融工委、地方金融管理局三塊牌子。應根據(jù)金融市場變化和監(jiān)管實踐經(jīng)驗，及時優(yōu)化完善央地監(jiān)管職責體系和職能分工，加快構建央地雙層、分工協(xié)同的地方金融監(jiān)管新模式，以適應中小金融機構風險處置與轉(zhuǎn)型發(fā)展一體推進的新需要。
當然，中小金融機構自身要充分發(fā)揮好主體作用，堅持差異化戰(zhàn)略定位和路徑，加快轉(zhuǎn)變體制機制，加強人才引進和培養(yǎng)，不斷完善公司治理，深化數(shù)字化轉(zhuǎn)型，因地制宜做好金融“五篇大文章”，增強轉(zhuǎn)型發(fā)展與風險防控的內(nèi)生能力。
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