曾剛：從銀監(jiān)法修訂看現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)
近日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案，并向社會(huì)公開征求意見。銀行業(yè)監(jiān)督管理法（下稱“銀監(jiān)法”）自2004年施行以來，為我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管提供了基礎(chǔ)性法律框架。但隨著金融體系持續(xù)演進(jìn)，銀行業(yè)在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)也呈現(xiàn)出更強(qiáng)復(fù)雜性，比如：股權(quán)結(jié)構(gòu)更隱蔽、集團(tuán)化與交叉持股更普遍，表外與資管業(yè)務(wù)延伸更廣等等，需要對(duì)原來的一些法律條款進(jìn)行修改。
從修訂草案可以看出，這次修訂不是對(duì)個(gè)別條款的修補(bǔ)，而是圍繞“監(jiān)管對(duì)象更完整、監(jiān)管規(guī)則更成體系、監(jiān)管工具更有梯度、風(fēng)險(xiǎn)處置更可銜接、法律責(zé)任更有力度”的思路，把多年監(jiān)管實(shí)踐中已經(jīng)成熟、有效的做法固化為法律制度，并為應(yīng)對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)（科技外包、數(shù)據(jù)治理、跨境信息等）給出了上位法的接口。
擴(kuò)展監(jiān)管對(duì)象體系
理解本次銀監(jiān)法修訂，首先要把握一個(gè)變化：監(jiān)管關(guān)注的重心，正從“只盯住持牌機(jī)構(gòu)”逐步延伸到“圍繞機(jī)構(gòu)運(yùn)行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。因此，修訂草案更清晰地列舉“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)譜系，把理財(cái)公司、金融資產(chǎn)投資公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等納入列舉范圍，使法律適用對(duì)象與當(dāng)前持牌體系更一致。這樣做的直接意義是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)、減少適用爭(zhēng)議，也為監(jiān)管資源配置與檢查邊界提供更明確的法律坐標(biāo)。
但更重要的變化在于，修訂并不止步于“把機(jī)構(gòu)名單寫全”。它還把過去容易成為風(fēng)險(xiǎn)源頭、卻在法律層面約束不夠的主體——主要股東、實(shí)際控制人以及銀行業(yè)第三方機(jī)構(gòu)——納入法定監(jiān)管視野。換句話說，修訂的方向是把“風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭”和“風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的鏈條”一起納入治理框架，使監(jiān)管能覆蓋“資金—股權(quán)—治理—經(jīng)營(yíng)—外包—數(shù)據(jù)—消費(fèi)者”的完整鏈條。
強(qiáng)化公司治理監(jiān)管
銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)案例表明，公司治理失靈往往是最難修復(fù)、破壞性也最大的風(fēng)險(xiǎn)源頭。本次修訂的一大重點(diǎn)，就是把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)。總體思路可概括為三個(gè)關(guān)鍵詞：穿透、義務(wù)、強(qiáng)制。
一是“穿透”識(shí)別真實(shí)控制鏈條。修訂不再滿足于識(shí)別名義股東，而是強(qiáng)化對(duì)主要股東、實(shí)際控制人的審查與持續(xù)監(jiān)管，要求逐層說明股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實(shí)際控制人，并報(bào)告關(guān)聯(lián)關(guān)系或一致行動(dòng)關(guān)系等可能影響股權(quán)結(jié)構(gòu)與資質(zhì)的信息。
二是“義務(wù)”把治理要求上升為法律責(zé)任。修訂明確主要股東、實(shí)際控制人應(yīng)遵守關(guān)聯(lián)交易、信息披露等規(guī)則，不得濫用股東權(quán)利或控制地位損害銀行、存款人及其他客戶權(quán)益；主要股東應(yīng)依法履行出資義務(wù)，使用自有資金出資，不得違規(guī)委托持股。相較以往更多停留在監(jiān)管文件層面的要求，上升為法定義務(wù)后，執(zhí)法依據(jù)更明確、追責(zé)也更有剛性。
三是“強(qiáng)制”配套可落地的退出與約束工具。對(duì)濫用控制地位、嚴(yán)重?fù)p害相關(guān)權(quán)益的行為，監(jiān)管可責(zé)令改正；逾期不改或情節(jié)特別嚴(yán)重的，可責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)、禁止投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，并在完成改正或轉(zhuǎn)讓前限制股東權(quán)利。更關(guān)鍵的是，修訂打通司法銜接：限期未完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由此形成“發(fā)現(xiàn)問題—限制權(quán)利—責(zé)令退出—司法強(qiáng)執(zhí)”的鏈條，顯著提升執(zhí)行力與震懾力。
強(qiáng)化行為監(jiān)管
修訂明確將“行為監(jiān)管規(guī)則”與“審慎監(jiān)管規(guī)則”并列，作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守的監(jiān)管規(guī)則。行為監(jiān)管規(guī)則涵蓋公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本管理、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務(wù)營(yíng)銷、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、數(shù)據(jù)治理、競(jìng)爭(zhēng)行為等內(nèi)容。這種表述方式的改變，體現(xiàn)了監(jiān)管理念正向“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”雙支柱模式的轉(zhuǎn)變。
在消費(fèi)者保護(hù)方面，修訂草案新增專門條款，規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，監(jiān)督銀行業(yè)消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行。這為建立多元化的金融糾紛解決機(jī)制提供了法律依據(jù)。
在信息披露方面，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定，如實(shí)向社會(huì)公眾披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、股權(quán)信息、董事監(jiān)事高級(jí)管理人員和其他履行重要職責(zé)的人員變更以及其他重大事項(xiàng)等信息，增強(qiáng)了信息透明度，保障了公眾的知情權(quán)。
在從業(yè)人員監(jiān)管方面，新增了從業(yè)人員的禁止行為條款，明確規(guī)定從業(yè)人員不得利用職務(wù)之便索取、收受賄賂或者違反規(guī)定收受各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，不得貪污、挪用、侵占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或客戶資金，不得泄露在任職期間知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及客戶個(gè)人信息等。這些規(guī)定直接關(guān)系到消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)安全和信息安全。
健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制
風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制解決的是“風(fēng)險(xiǎn)來了怎么辦、能否更早介入、代價(jià)能否更小”。針對(duì)實(shí)踐中處置規(guī)定偏原則、早期干預(yù)不足、工具不夠用的問題，修訂以更清晰的法定授權(quán)為核心，推動(dòng)處置手段優(yōu)化。
其一，豐富強(qiáng)制措施并擴(kuò)大適用依據(jù)。將適用范圍從“審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則”拓展至“審慎監(jiān)管規(guī)則與行為監(jiān)管規(guī)則”，新增或細(xì)化限制暫停部分業(yè)務(wù)、限制分紅、調(diào)控高管薪酬福利、限制重要資本性支出、要求降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模、調(diào)整監(jiān)管指標(biāo)要求、責(zé)令補(bǔ)充資本以及資本工具轉(zhuǎn)股或減記等措施，便于根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)施“降速、止損、糾偏”。
其二，新增早期干預(yù)機(jī)制，在日常監(jiān)管與接管之間設(shè)置緩沖帶。當(dāng)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)、經(jīng)營(yíng)管理惡化等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí)，可采取強(qiáng)制措施并派出工作組，對(duì)資金劃撥、資產(chǎn)處置、人員調(diào)配、印章使用、合同訂立履行等關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施管控，把處置窗口前移，在風(fēng)險(xiǎn)可控階段介入以降低處置成本。
其三，細(xì)化接管制度與后續(xù)銜接。明確接管組職責(zé)、接管期間可采取的處置措施，并完善行政重組與破產(chǎn)程序?qū)樱纬伞霸缙诟深A(yù)—接管—重組—破產(chǎn)”的鏈條，提升處置的規(guī)范性與可預(yù)期性。
推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化
監(jiān)管有效性不僅取決于“想管什么”，更取決于“能否查清、能否糾偏、能否形成震懾”。修訂草案一方面強(qiáng)化數(shù)字化條件下的調(diào)查檢查能力：現(xiàn)場(chǎng)檢查明確可查閱、復(fù)制“數(shù)據(jù)”，并在符合法定條件下對(duì)相關(guān)文件資料數(shù)據(jù)采取封存、扣押等措施，調(diào)查取證權(quán)亦得到充實(shí)，以適應(yīng)電子證據(jù)與信息系統(tǒng)深度嵌入經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)實(shí)。
另一方面，修訂草案引入并完善專業(yè)支撐機(jī)制，允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)委托或要求機(jī)構(gòu)委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等開展審計(jì)、評(píng)估與合規(guī)檢查，提高對(duì)復(fù)雜業(yè)務(wù)、交叉嵌套資產(chǎn)和科技系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別效率與處置方案可操作性。同時(shí)，新增“當(dāng)事人承諾”制度，為可快速糾正、危害相對(duì)可控的違法違規(guī)提供“承諾—修復(fù)—終止”的路徑，在降低監(jiān)管與市場(chǎng)成本的同時(shí)，以未履行即恢復(fù)調(diào)查的安排保持監(jiān)管權(quán)威。
與能力建設(shè)相配套，修訂草案顯著提高違法成本并擴(kuò)圍責(zé)任主體，呈現(xiàn)出三個(gè)顯著特征：罰款幅度提高、責(zé)任主體擴(kuò)圍、雙罰更強(qiáng)化。
在罰款幅度上，對(duì)非法設(shè)立或非法從事銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)等行為，提高違法所得認(rèn)定門檻并顯著上調(diào)罰款區(qū)間與倍數(shù)上限；對(duì)多類違法行為，將原先較低的罰款上限提高到更具震懾力的水平，體現(xiàn)“罰沒并舉、加大懲戒”的導(dǎo)向。
在責(zé)任主體上，修訂草案將主要股東、實(shí)際控制人、從業(yè)人員、第三方機(jī)構(gòu)納入更完整的責(zé)任體系。這樣做的原因在于：風(fēng)險(xiǎn)與違法往往不只發(fā)生在機(jī)構(gòu)層面，可能來自控制端、執(zhí)行端或外部服務(wù)端。
在雙罰機(jī)制上，修訂草案強(qiáng)化了對(duì)直接責(zé)任人員、履行重要職責(zé)人員的同步處罰安排，并新增行政處罰時(shí)效“五年”。這一方面增強(qiáng)了對(duì)隱蔽性、復(fù)雜性違法行為的追責(zé)覆蓋，另一方面也通過“責(zé)任到人”促使董事、監(jiān)事和高管更加重視合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)管理，推動(dòng)內(nèi)控有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
總體來看，銀行業(yè)監(jiān)督管理法的全面修訂，是我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法治建設(shè)的重要里程碑。此次修訂以防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、提高監(jiān)管有效性為總體目標(biāo)，系統(tǒng)總結(jié)了近年來銀行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒了國(guó)際金融危機(jī)后的監(jiān)管改革成果，著力解決了監(jiān)管工作面臨的突出問題。通過建立股東全流程監(jiān)管制度、完善風(fēng)險(xiǎn)早期干預(yù)機(jī)制、擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋范圍、大幅提高違法成本、強(qiáng)化行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)、增加域外適用條款等一系列制度創(chuàng)新，修訂后的銀監(jiān)法將為銀行業(yè)監(jiān)管提供更加完善的法律工具，為銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。在進(jìn)一步完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的同時(shí)，這也將為“十五五”期間加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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