金融與發(fā)展要報：2021Q1地方財政區(qū)域問題分析
土地財政反彈、南北財政分化
——2021年一季度地方財政區(qū)域問題分析
一、地方財政壓力持續(xù)，“土地財政”突顯
2021年全國財政收支均出現(xiàn)大幅回彈，截至2月份收入同比增長18.7%，支出增長10.5%。這一方面與2020年疫情期間財政低基數(shù)的影響因素有關(guān)，另一方面，財政收支規(guī)模均超出2019年水平，也說明全國財政明顯改善，整體回彈向好，財政逆周期調(diào)節(jié)作用效果顯著。
從財政收入來看，一是中央和地方政府的公共預(yù)算收入同速增長，截至2021年2月中央和地方的財政收入增速均為18.7%，即使剔除2020年疫情低基數(shù)效應(yīng)影響，增速也與2019年相當(dāng)。財政收入強勁增長一方面是因為經(jīng)濟的恢復(fù)為稅收收入提供了較為良好的稅基，另一方面非稅收入增速上升明顯，主要在于疫情期間，為彌補稅收的大幅減少，對國有資金和資產(chǎn)籌集收入進行盤活帶來的持續(xù)影響。二是“土地財政”持續(xù)增長，2021年2月地方政府性基金預(yù)算收入同比增速高達67%，兩年平均增速為16.5%，地方政府財政對土地出讓的依賴度逐步提高，2021年2月地方政府對土地出讓金的依賴度[3]為33.7%，已達歷年同期最高值?？梢钥闯?，地方政府迫于持續(xù)擴張的財政收支缺口和債務(wù)償還壓力，作為償還專項債券的主要來源，土地出讓收入的可持續(xù)性值得關(guān)注。
從財政支出來看，中央和地方財政支出出現(xiàn)明顯分化。中央本級支出進一步壓縮，自2020年5月以來，中央本級一般支出持續(xù)下滑，2020年2月同比下滑10.2%。而地方財政支出增速較快，2021年2月地方一般預(yù)算支出同比增長13.6%，支出規(guī)模高于疫情前水平，一是2020年受疫情影響嚴(yán)重下滑的教育、科技、文化及城鄉(xiāng)事務(wù)支出大幅增長，結(jié)束了疫情以來的負(fù)增長，二是為保障疫情下經(jīng)濟社會穩(wěn)定，大幅增長的社保、衛(wèi)生醫(yī)療等民生類財政支出在2021年依舊維持穩(wěn)定增長，表現(xiàn)為財政的剛性，三是疫情期間債務(wù)加速發(fā)行帶來債務(wù)付息支出的大幅增長。
2021年地方財政可持續(xù)發(fā)展壓力會加大，短期不得不依靠“土地財政”。隨疫情及經(jīng)濟的逐漸好轉(zhuǎn)，財政政策逐漸回歸常態(tài)化，財政政策從積極有為轉(zhuǎn)為提質(zhì)增效，地方財政融資相對去年有所收縮。一是財政赤字率下調(diào)至3.2%，比2020年減少1900億元，二是不再發(fā)行抗疫特別國債和特殊轉(zhuǎn)移支付，三是適度減少專項債發(fā)行，專項債限額減少1000億元。為維持地方財政穩(wěn)定，2021年增加了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加了7.8%，在轉(zhuǎn)移支付直達機制的基礎(chǔ)上進一步加強財政資金的精細(xì)化。雖然2021年國有土地出讓收入預(yù)算維持2020年水平，但2020年土地出讓收入已發(fā)展至2012年以來最高水平，且從2月份數(shù)據(jù)來看，土地出讓收入或?qū)⑦M入常態(tài)化發(fā)展，成為維持地方財政穩(wěn)定的主要來源。從債券發(fā)行來看，一季度城投債發(fā)行增速較高，同比增長40.6%，但2021年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏明顯放慢，一季度發(fā)行同比增速下降44.4%，且發(fā)行主要以再融資債券為主，地方政府債券僅3月份發(fā)行新增債券364億元，1-2月份均通過再融資債券的發(fā)行進行債務(wù)的還本付息置換。
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