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曾剛：從中央政治局會(huì)議看宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)

作者：曾剛 2023年08月22日
曾剛
上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室 主任

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)：恢復(fù)呈“波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)”
對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政治局會(huì)議做出了兩個(gè)主要判斷：一是“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新的困難挑戰(zhàn)”；二是疫后“經(jīng)濟(jì)恢復(fù)是一個(gè)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)的過(guò)程”。具體來(lái)看，挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是國(guó)內(nèi)需求不足，2023年二季度以來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)動(dòng)能明顯放緩，具體表現(xiàn)在民間投資持續(xù)低迷、房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨下行壓力以及核心通脹持續(xù)走低等。二是一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，例如，1—5月私營(yíng)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比降幅超20%，小型企業(yè)PMI在50%臨界值下方持續(xù)回落。三是重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，主要包括部分房地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（尤其是民營(yíng)房企風(fēng)險(xiǎn)）或進(jìn)一步暴露、地方債償付風(fēng)險(xiǎn)加大、少數(shù)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)有待化解和處置等。四是外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，一方面，主要國(guó)家通脹壓力猶存，發(fā)達(dá)國(guó)家央行激進(jìn)緊縮政策的負(fù)面效應(yīng)正持續(xù)顯現(xiàn)，加劇了國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng)。另一方面，全球地緣政治關(guān)系緊張，外部環(huán)境存在較大不確定性，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展也造成了一定的干擾。
經(jīng)濟(jì)政策的核心任務(wù)：擴(kuò)內(nèi)需、提信心、防風(fēng)險(xiǎn)
面對(duì)“新的困難挑戰(zhàn)”，并基于對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過(guò)程“波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)”的認(rèn)識(shí)，政治局會(huì)議明確了下一步經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，即“加大宏觀政策調(diào)控力度，著力擴(kuò)大內(nèi)需、提振信心、防范風(fēng)險(xiǎn)”?？紤]到我國(guó)同時(shí)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，上述核心任務(wù)事實(shí)上包含了多方面因素的權(quán)衡。
短期穩(wěn)增長(zhǎng)與長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展間的平衡。從短期來(lái)看，我國(guó)處于疫情之后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況，適度加大逆周期調(diào)控力度是題中應(yīng)有之義；但也應(yīng)看到，我國(guó)同時(shí)也處于舊的增長(zhǎng)動(dòng)能逐步消退，新動(dòng)能和新發(fā)展模式培育、構(gòu)建的關(guān)鍵階段，過(guò)度的短期刺激極有可能加劇長(zhǎng)期所面臨的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，就這個(gè)意義上講，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的跨周期調(diào)控也至關(guān)重要。
也正因如此，政治局會(huì)議在強(qiáng)調(diào)“加大宏觀政策調(diào)控力度”“加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和政策儲(chǔ)備”的同時(shí)，明確“要用好政策空間、找準(zhǔn)發(fā)力方向，扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”“要精準(zhǔn)有力實(shí)施宏觀調(diào)控”，這意味著宏觀政策將是有定力的放松，不會(huì)搞強(qiáng)刺激?？傮w上來(lái)看，在未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)間中，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策都將是逆周期調(diào)控與跨周期調(diào)控并重，以便在短期穩(wěn)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展中取得平衡。
擴(kuò)內(nèi)需與穩(wěn)就業(yè)間的平衡。內(nèi)需包括消費(fèi)和投資兩個(gè)部分，在人均資本存量相對(duì)較低、產(chǎn)能不足的工業(yè)化階段，投資是我國(guó)內(nèi)需政策發(fā)力的重點(diǎn)，短期穩(wěn)增長(zhǎng)見效快，長(zhǎng)期則有助于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。但隨著我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，消費(fèi)已成為決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性力量。其一，消費(fèi)在總需求中逐漸占據(jù)主導(dǎo)，2023年上半年，我國(guó)最終消費(fèi)支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到77.2%，遠(yuǎn)超投資和凈出口；其二，消費(fèi)最終決定生產(chǎn)的規(guī)模和投資的回報(bào)，進(jìn)而帶動(dòng)有效的投資需求；其三，消費(fèi)的升級(jí)與擴(kuò)大（特別是對(duì)勞動(dòng)密集的服務(wù)業(yè)的消費(fèi)）也會(huì)為就業(yè)創(chuàng)造更為良好的外部環(huán)境，而就業(yè)的改善，則會(huì)通過(guò)提振消費(fèi)者的信心，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。
有鑒于此，在新的發(fā)展階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策在關(guān)注內(nèi)需的同時(shí)，需要將政策重心逐漸從關(guān)注投資轉(zhuǎn)向關(guān)注消費(fèi)，其中，服務(wù)業(yè)消費(fèi)尤其值得重視。而在由消費(fèi)引致的投資需求中，與服務(wù)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，也應(yīng)進(jìn)行更多的規(guī)劃與投入。對(duì)此，政治局會(huì)議明確“要積極擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，發(fā)揮消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)增加居民收入擴(kuò)大消費(fèi)，通過(guò)終端需求帶動(dòng)有效供給”。
促轉(zhuǎn)型與防風(fēng)險(xiǎn)間的平衡。從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)正處于構(gòu)建新發(fā)展格局的過(guò)程中，城市化階段“城投+房地產(chǎn)”對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用正逐步弱化，戰(zhàn)略性新產(chǎn)業(yè)、自主科創(chuàng)、綠色發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興等新動(dòng)能開始逐步顯現(xiàn)。但必須認(rèn)識(shí)到的是，新舊動(dòng)能切換的過(guò)程并非一蹴而就和一帆風(fēng)順，舊動(dòng)能和產(chǎn)業(yè)的調(diào)整不可避免地會(huì)伴隨著存量風(fēng)險(xiǎn)的暴露，如何將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向新發(fā)展階段的平穩(wěn)過(guò)渡，也將是轉(zhuǎn)型期宏觀政策必須要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。
考慮到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的生成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型有關(guān)，防風(fēng)險(xiǎn)在較長(zhǎng)一段時(shí)間中都將是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，其中，房地產(chǎn)行業(yè)、地方隱性債務(wù)及少數(shù)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)化解和處置將是工作的重點(diǎn)。針對(duì)以上幾個(gè)方面，政治局會(huì)議均有明確的表述：“適應(yīng)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢(shì)，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策……促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”“要切實(shí)防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)……要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。要加強(qiáng)金融監(jiān)管，穩(wěn)步推動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)?！?/span>

值得關(guān)注的重點(diǎn)與展望

總體上看，7月24日的政治局會(huì)議所部署的各項(xiàng)工作中，有以下幾個(gè)值得關(guān)注的趨勢(shì)。
“充分就業(yè)”開始成為經(jīng)濟(jì)政策的核心目標(biāo)。政治局會(huì)議提出要“把穩(wěn)就業(yè)提高到戰(zhàn)略高度通盤考慮”，與之前“強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向”的表述相比，凸顯出對(duì)穩(wěn)就業(yè)的進(jìn)一步重視。從長(zhǎng)期來(lái)看，提高勞動(dòng)者就業(yè)穩(wěn)定性是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的主要舉措。2023年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率總體好轉(zhuǎn)，但青年失業(yè)率持續(xù)攀升、創(chuàng)下歷史新高，結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾進(jìn)一步凸顯，明顯不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
從實(shí)施角度來(lái)看，穩(wěn)就業(yè)的政策可以從兩個(gè)層面來(lái)展開，一是企業(yè)層面，二是行業(yè)層面。從企業(yè)層面看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是拉動(dòng)就業(yè)的核心力量，下一步應(yīng)圍繞提升民營(yíng)企業(yè)信心，從為民營(yíng)企業(yè)投資創(chuàng)造更為良好的政策環(huán)境入手，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力；從行業(yè)來(lái)看，除傳統(tǒng)制造業(yè)以外，第三產(chǎn)業(yè)（包括公共管理、建筑、教育、衛(wèi)生和社會(huì)工作、金融、交運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)、批發(fā)零售、租賃和商務(wù)服務(wù)、房地產(chǎn)、信息傳輸軟件和信息技術(shù)服務(wù)等）已成為我國(guó)吸納就業(yè)的主體，未來(lái)針對(duì)相關(guān)行業(yè)的支持政策都應(yīng)結(jié)合穩(wěn)就業(yè)來(lái)統(tǒng)籌考慮。
逐步構(gòu)建以消費(fèi)為核心的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系。政治局會(huì)議明確“發(fā)揮消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性作用……要提振汽車、電子產(chǎn)品、家居等大宗消費(fèi)，推動(dòng)體育休閑、文化旅游等服務(wù)消費(fèi)”之后，7月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)的措施》，涉及恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)20條措施，提出“把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置，優(yōu)化就業(yè)、收入分配和消費(fèi)全鏈條良性循環(huán)促進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)消費(fèi)能力，改善消費(fèi)條件，創(chuàng)新消費(fèi)場(chǎng)景”。相關(guān)政策在支持傳統(tǒng)大宗消費(fèi)（汽車、住房、家電等）之外，系統(tǒng)性地提出了對(duì)服務(wù)消費(fèi)、新型消費(fèi)和農(nóng)村消費(fèi)等消費(fèi)領(lǐng)域的支持政策，并明確將“補(bǔ)齊消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施短板”和“完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持政策”作為未來(lái)工作的重點(diǎn)。所有這些，反映了為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策重心所進(jìn)行的調(diào)整和優(yōu)化。下一步，在國(guó)家發(fā)展改革委的產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)之上，推動(dòng)財(cái)政、貨幣政策的協(xié)同、調(diào)整，逐步構(gòu)建以消費(fèi)為中心的宏觀政策體系，將是新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。
總量政策與結(jié)構(gòu)性政策并重，護(hù)航經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)短期因素疊加的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，宏觀經(jīng)濟(jì)政策在關(guān)注短期穩(wěn)增長(zhǎng)需要的同時(shí)，不能放松對(duì)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的追求。實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展模式的平穩(wěn)過(guò)渡是轉(zhuǎn)型階段的首要任務(wù)，而充分就業(yè)和防風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)成為這個(gè)期間宏觀政策追求的主要目標(biāo)。圍繞著這兩個(gè)目標(biāo)，總量政策與結(jié)構(gòu)政策均有較大的運(yùn)用空間。
在總量政策層面，從防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度，為債務(wù)重組創(chuàng)造更為良好的環(huán)境，通過(guò)進(jìn)一步降低實(shí)際利率水平來(lái)降低融資成本是必然趨勢(shì)。從目前來(lái)看，房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)等均是潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，保持較低的利率水平，以降低各類主體的債務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著重要的意義。此外，為促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過(guò)渡，加強(qiáng)相關(guān)利率的結(jié)構(gòu)性調(diào)整（如近期相關(guān)部門開始引導(dǎo)銀行下調(diào)存量按揭貸款利率）也是勢(shì)所必然。
從穩(wěn)就業(yè)的角度講，一方面，在加大對(duì)就業(yè)吸納行業(yè)和部門（如服務(wù)業(yè)）的宏觀政策支持力度的同時(shí)，需要適度擴(kuò)大結(jié)構(gòu)性政策工具的應(yīng)用范圍，引導(dǎo)更多資金進(jìn)入消費(fèi)以及服務(wù)業(yè)領(lǐng)域；另一方面，需要加強(qiáng)貨幣政策、財(cái)政政策以及產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同，通過(guò)政策的一致性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步夯實(shí)企業(yè)和居民的信心，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期活力。