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曾剛：促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)中國式現(xiàn)代化

作者：曾剛,燕翔 2023年10月20日
曾剛，上海金融與發(fā)展實驗室主任
燕翔，中國社科院金融所博士后


2023年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（后簡稱《實施意見》），明確了未來五年推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標，涵蓋優(yōu)化普惠金融重點領(lǐng)域產(chǎn)品服務(wù)、健全多層次普惠金融機構(gòu)組織體系、完善高質(zhì)量普惠保險體系、提升資本市場服務(wù)普惠金融效能、有序推進數(shù)字普惠金融發(fā)展等方面。

普惠金融服務(wù)領(lǐng)域在擴大


作為我國第二個國家層面的普惠金融規(guī)劃性文件，此次《實施意見》相較于《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020》（后簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）有以下幾個值得強調(diào)的內(nèi)容：一是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)普惠金融的政治性和人民性。《實施意見》提出，要完善黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的制度體系建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)有效落實到推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)；強化各級黨組織作用，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

二是普惠金融服務(wù)的重點領(lǐng)域逐步擴大，融入綠色低碳的發(fā)展目標。小微經(jīng)營主體、“三農(nóng)”領(lǐng)域一直都是普惠金融發(fā)展的重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，《實施意見》進一步強化了金融機構(gòu)對這部分普惠群體的支持力度，推動小微企業(yè)金融服務(wù)增量擴面提質(zhì)，加大科技創(chuàng)新、專精特新、制造業(yè)、外貿(mào)等重點領(lǐng)域小微企業(yè)支持力度。對于鄉(xiāng)村振興，在健全農(nóng)村金融服務(wù)體系的同時，強化對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等重點領(lǐng)域以及農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（新市民）等重點人群的金融支持。另外相較于此前的規(guī)劃，《實施意見》還將民生領(lǐng)域納入到未來普惠金融服務(wù)的重點領(lǐng)域，提出豐富創(chuàng)業(yè)、助學(xué)等金融產(chǎn)品，完善適老、友好的金融產(chǎn)品和服務(wù)。并且提出在對普惠金融重點領(lǐng)域服務(wù)過程中，融入綠色低碳發(fā)展的目標，實現(xiàn)普惠金融和綠色金融的融合發(fā)展。

三是提升普惠金融直接融資比重，拓寬融資渠道。黨的二十大報告提出，健全資本市場功能，提高直接融資比重。相較于此前《發(fā)展規(guī)劃》，此次《實施意見》特別將提升資本市場服務(wù)普惠金融效能作為未來我國普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，增強資本市場包容性，并且分別針對資本市場服務(wù)小微企業(yè)、涉農(nóng)主體以及城市居民提出具體的要求。對于中小微企業(yè)，《實施意見》明確提出提高其直接融資占比，特別是對于科技型中小微企業(yè)融資需求的滿足。對于涉農(nóng)主體，提出鼓勵相關(guān)企業(yè)以及欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)開展直接融資和并購重組，并且在一段時期內(nèi)延續(xù)首發(fā)上市的優(yōu)惠政策。對于居民，強調(diào)資本市場進一步滿足居民資產(chǎn)管理需求特別是權(quán)益投資需求。

四是統(tǒng)籌普惠金融的發(fā)展與安全，融入“負責任的金融”理念。堅持安全發(fā)展是普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的基本原則之一。一方面，需要把握好推進普惠金融發(fā)展與防范金融風(fēng)險的動態(tài)平衡，既要積極鼓勵創(chuàng)新，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，滿足人民日益增長的金融需要，又要有效防范和應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。中小銀行在當前我國普惠金融發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但其資產(chǎn)風(fēng)險狀況相對于銀行業(yè)整體而言偏高，因此《實施意見》將金融風(fēng)險防控更加有效作為未來五年普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的六大主要目標之一，提出加快中小銀行的改革化險，以省為單位制定中小銀行改革化險方案，同時進一步完善自身治理機制。

另一方面，由于普惠金融服務(wù)的客群主要是小微企業(yè)主、個體工商戶、農(nóng)戶等，這部分群體金融素養(yǎng)水平相對不高，缺乏對金融產(chǎn)品和市場的充分理解，不具備評估和選擇金融產(chǎn)品的能力，容易被一些金融機構(gòu)的宣傳誤導(dǎo)或者陷入對自身不利的金融交易中，因此發(fā)展普惠金融過程中更加需要貫徹好“負責任金融”的理念。隨著《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護管理辦法》的出臺，我國金融消費者保護的制度體系日趨成熟，《實施意見》再次明確了相關(guān)要求，包括提升社會公眾金融素養(yǎng)和金融能力，健全金融消費者權(quán)益保護體系，督促金融機構(gòu)加強消費者權(quán)益保護體制機制建設(shè)，強化消費者權(quán)益保護全流程管控，等等。

五是鼓勵數(shù)字普惠金融發(fā)展。近年來，金融科技的快速發(fā)展為我國普惠金融發(fā)展提供了新機遇。越來越多的金融機構(gòu)借助互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，不斷提高普惠金融服務(wù)質(zhì)量和效率，有效降低運營成本和信貸成本，初步形成了商業(yè)可持續(xù)、成本可負擔的數(shù)字普惠金融模式。相較于此前《發(fā)展規(guī)劃》將數(shù)字普惠金融作為金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的一種手段，《實施意見》將數(shù)字普惠金融作為我國普惠金融發(fā)展的一種重要模式，提出有序發(fā)展數(shù)字普惠金融。一方面繼續(xù)提升各類金融機構(gòu)運用金融科技開展普惠金融服務(wù)的水平，另一方面鼓勵打造健康的數(shù)字普惠金融生態(tài)，在場景合作、數(shù)據(jù)協(xié)同等方面展開探索，實現(xiàn)數(shù)字普惠金融各參與方的良性互動、優(yōu)勢互補、合作共贏。并且將數(shù)字普惠金融全面納入監(jiān)管，堅持數(shù)字化業(yè)務(wù)發(fā)展在審慎監(jiān)管前提下進行。

六是重視基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展環(huán)境建設(shè)。金融基礎(chǔ)設(shè)施是提高金融機構(gòu)運行效率和服務(wù)質(zhì)量的重要支柱和平臺，有助于改善普惠金融發(fā)展環(huán)境，促進金融資源均衡分布，引導(dǎo)各類金融服務(wù)主體開展普惠金融服務(wù)，實現(xiàn)普惠金融的高質(zhì)量發(fā)展?！秾嵤┮庖姟分攸c強調(diào)普惠金融重點領(lǐng)域信用信息共享機制建設(shè)，同時持續(xù)推進農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化普惠金融風(fēng)險分擔補償機制，完善動產(chǎn)和權(quán)利擔保統(tǒng)一登記制度，優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押信息平臺功能。

數(shù)字普惠金融將是重要方向


深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善金融服務(wù)組織體系。健全多層次、廣覆蓋、競爭有序的普惠金融服務(wù)組織體系。一方面，大銀行和中小銀行之間需要建立有序的競爭秩序，形成錯位競爭的格局，更好地發(fā)揮銀行業(yè)機構(gòu)普惠金融主力軍的作用。對于城市商業(yè)銀行、農(nóng)信機構(gòu)等地方中小法人銀行，引導(dǎo)督促其回歸本源，利用人緣、地緣優(yōu)勢，通過“線上+線下”相結(jié)合的服務(wù)方式，滿足普惠群體多樣化的金融需求；對于國有大行和股份制銀行，則進一步強化資源和技術(shù)稟賦，不斷提升中長期信貸占比，將普惠金融服務(wù)向首貸戶和薄弱領(lǐng)域延伸，推出更多免抵押、免擔保、低利率、可持續(xù)的普惠金融產(chǎn)品。另一方面，要更好地發(fā)揮其他各類機構(gòu)的補充作用。對于小貸公司、消費金融公司、融資擔保公司等非銀機構(gòu)，其在體制機制方面相較銀行業(yè)機構(gòu)更加靈活，對于部分缺乏信用記錄和有效抵質(zhì)押物的、商業(yè)銀行難以觸達的普惠金融中的微弱主體，可以充分發(fā)揮自身專業(yè)化、特色化的服務(wù)優(yōu)勢，更好滿足這部分群體的金融需求，進一步提升普惠金融的服務(wù)深度。

加大農(nóng)村金融領(lǐng)域的支持力度。黨的二十大報告指出“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。全面鄉(xiāng)村振興離不開金融的支持，因此需要進一步健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”。金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興應(yīng)緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”等重要目標，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)民增收等方面，通過服務(wù)模式創(chuàng)新，通過科技賦能、擴大開放、增加消費、促進就業(yè)等策略，形成鄉(xiāng)村經(jīng)濟的良性循環(huán)。此外，在金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的過程中，還需發(fā)揮普惠金融降低貧困效應(yīng)的直接作用機制，同時強化金融機構(gòu)在環(huán)境、社會、治理（ESG）方面的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)資金向綠色化、生態(tài)化的涉農(nóng)項目傾斜。

進一步提升數(shù)字普惠金融發(fā)展質(zhì)效。數(shù)字普惠金融將持續(xù)成為普惠金融的重要發(fā)展方向。一方面金融機構(gòu)要持續(xù)深化金融科技在普惠金融領(lǐng)域的應(yīng)用，優(yōu)化普惠金融服務(wù)模式，提升服務(wù)水平。對于中小金融機構(gòu)來說，還需進一步提升數(shù)字化運營能力和風(fēng)控能力，加快自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐，提升普惠金融的服務(wù)效率。另一方面，在推進數(shù)字普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的過程中，需要以謹慎的態(tài)度摸清各類新技術(shù)應(yīng)用的潛在影響與風(fēng)險，建立健全數(shù)據(jù)治理機制。特別是金融機構(gòu)在與第三方平臺進行場景方面合作或開展供應(yīng)鏈金融服務(wù)時，需要確保數(shù)據(jù)安全以及金融消費者的隱私保護問題。

加快普惠金融與綠色金融的融合發(fā)展。近年來隨著普惠金融的不斷發(fā)展，我國普惠金融的內(nèi)涵和外延也在不斷豐富。目前來看，普惠金融與綠色金融的融合發(fā)展存在“綠色金融不普惠，普惠金融不綠色”的問題。未來，在普惠金融發(fā)展中需要融入綠色金融理念、標準和規(guī)則，為普惠群體低碳轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展提供金融支撐。將綠色金融服務(wù)對象拓展到小微企業(yè)、“三農(nóng)”等更多普惠群體，促進全社會生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。在普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)方面，加大針對小微、農(nóng)戶和個人的綠色低碳屬性產(chǎn)品創(chuàng)新，推廣碳排放權(quán)質(zhì)押貸款、林權(quán)抵押貸款等金融產(chǎn)品和服務(wù)。

充分發(fā)揮資本市場服務(wù)普惠金融的積極作用。隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新成長型中小微企業(yè)提供高效金融支持，已成為普惠金融發(fā)展新的、更高的要求。一直以來，我國普惠金融服務(wù)主要以間接融資為主，但對于處在成長型的科創(chuàng)型中小企業(yè)來說，傳統(tǒng)的間接融資模式難以滿足其資金需求，部分企業(yè)仍面臨因資金短缺而限制發(fā)展的問題。資本市場在資源配置、風(fēng)險緩釋、政策傳導(dǎo)、預(yù)期管理等方面有獨特而重要的功能，因此需要充分發(fā)揮資本市場的這些功能，從而更好發(fā)揮資本市場支持普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的作用。一方面，構(gòu)建綜合化金融服務(wù)體系，金融機構(gòu)逐步從以貸款為主的服務(wù)模式，升級為“表內(nèi)+表外”“商行+投行”“債權(quán)+股權(quán)”“融資+融智”的綜合化、全方位服務(wù)，進一步探索投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)模式。另一方面，充分發(fā)揮北交所和新三板的紐帶功能，加強與其他市場的銜接配合，暢通中小企業(yè)資本市場服務(wù)鏈條，形成協(xié)同服務(wù)中小企業(yè)的合力。


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