鄒傳偉：美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策的影響與應(yīng)對
【編者按】全球數(shù)字貨幣浪潮洶涌。尤其是今年以來，以美歐為首的發(fā)達經(jīng)濟體對加密數(shù)字貨幣的態(tài)度逆轉(zhuǎn)、針對數(shù)字貨幣的監(jiān)管法律相繼出臺。美國戰(zhàn)略儲備比特幣意欲何為、全球穩(wěn)定幣的發(fā)行是否會強化美元霸權(quán)，由此會對全球金融治理帶來哪些影響和挑戰(zhàn)；全球加密資產(chǎn)監(jiān)管正轉(zhuǎn)向規(guī)則重構(gòu)，中國應(yīng)該怎么面對；以區(qū)塊鏈為代表的金融科技創(chuàng)新能否為人民幣國際化開創(chuàng)一條新路。按照如是邏輯框架，中國經(jīng)濟時報組織該領(lǐng)域的研究專家和實務(wù)界人士，為讀者揭去加密數(shù)字貨幣的神秘面紗。
【核心觀點】美國加密貨幣政策的風(fēng)險不容忽視。加密資產(chǎn)與實體經(jīng)濟中的生產(chǎn)性活動相脫節(jié)，沒有內(nèi)在價值。盡管放松金融監(jiān)管和放松貨幣政策能推高加密資產(chǎn)的價格，但這個過程不會永遠(yuǎn)持續(xù)。到加密資產(chǎn)價格回調(diào)時，加密資產(chǎn)領(lǐng)域固有的風(fēng)險將逐一顯現(xiàn)，并因之前放松監(jiān)管而放大。
【正文】
美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策在全球引起普遍關(guān)注。3月6日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，宣布建立“戰(zhàn)略比特幣儲備”和“數(shù)字資產(chǎn)儲備庫”；5月19日，美國參議院通過了《指導(dǎo)與建立美國穩(wěn)定幣國家創(chuàng)新法案》的程序性立法。
美國政府的數(shù)字資產(chǎn)政策之所以引起廣泛關(guān)注甚至爭議，有兩個重要原因。一是數(shù)字資產(chǎn)的產(chǎn)生機制比較復(fù)雜，內(nèi)部有很多細(xì)分類型，它們盡管使用了相同的底層技術(shù)，但在實體經(jīng)濟和金融發(fā)展中發(fā)揮的作用差別很大，造成的風(fēng)險和適用的監(jiān)管框架也差別很大。二是相比第一個任期，特朗普在2024年大選和第二個任期對加密資產(chǎn)的立場發(fā)生逆轉(zhuǎn)，背后的政策考量不容易分辨清楚。
美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策的演變
盡管美國共和黨和民主黨對數(shù)字資產(chǎn)的政策不完全一致，特朗普本人對數(shù)字資產(chǎn)的態(tài)度在2024年大選前后也發(fā)生了很大變化，但美國的數(shù)字資產(chǎn)政策存在清晰脈絡(luò)。一是美國從政府到民間都沒有發(fā)展央行數(shù)字貨幣的土壤。二是美國對美元穩(wěn)定幣采取了放任態(tài)度，盡管產(chǎn)生了不少風(fēng)險隱患，但客觀上以數(shù)字形態(tài)推動了全球范圍內(nèi)的新型“美元化”。三是對加密資產(chǎn)，美國試圖在鼓勵創(chuàng)新和管理風(fēng)險之間取得平衡，共和黨傾向于放松監(jiān)管，民主黨傾向于收緊監(jiān)管，監(jiān)管政策隨著政治角力而搖擺。這三條脈絡(luò)是理解美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策演變的關(guān)鍵。
一是美國對央行數(shù)字貨幣的態(tài)度。
2022年1月，美聯(lián)儲發(fā)布《貨幣與支付：數(shù)字轉(zhuǎn)型時代的美元》白皮書，但此后美國在央行數(shù)字貨幣上沒有實質(zhì)進展。
在美國國內(nèi)，央行數(shù)字貨幣被“妖魔化”為政府監(jiān)視民眾的手段。這涉及央行數(shù)字貨幣與用戶隱私保護之間的關(guān)系。從數(shù)字人民幣的實踐來看，央行數(shù)字貨幣的可控匿名性和數(shù)字錢包的分級管理制度為這個問題提供了穩(wěn)妥的解決方案。但這個問題在美國國內(nèi)被政治化了，美國從聯(lián)邦政府到州政府都提出了一系列反對央行數(shù)字貨幣的法案。比如，2024年5月，美國眾議院通過了共和黨議員艾默提出的《央行數(shù)字貨幣反監(jiān)視法案》，旨在限制美聯(lián)儲發(fā)行和管理央行數(shù)字貨幣的權(quán)力。特朗普上臺后于2025年1月23日簽署行政指令，禁止開發(fā)、發(fā)行、流動和使用央行數(shù)字貨幣。
在國際上，美國的核心策略是維護并升級現(xiàn)有的跨境支付體系，維持并強化現(xiàn)有的國際貨幣格局，保障美元作為主要國際儲備貨幣的地位。一方面，美聯(lián)儲積極參與國際清算銀行發(fā)起的一系列關(guān)于央行數(shù)字貨幣應(yīng)用于跨境支付的研究和試驗項目，確保對前沿創(chuàng)新的知情權(quán)和規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。2020年10月，美聯(lián)儲、加拿大央行、英格蘭銀行、日本央行、歐洲央行、瑞典央行和瑞士央行等7國央行與國際清算銀行成立研究小組，從系統(tǒng)設(shè)計和互操作性、用戶需求和采納、對金融穩(wěn)定的影響以及法律等方面對零售型央行數(shù)字貨幣開展系統(tǒng)研究。2024年4月，美聯(lián)儲紐約分行與國際清算銀行、英格蘭銀行、法國央行、瑞士央行、日本央行、韓國央行和墨西哥央行等合作發(fā)起Agora項目，探索用統(tǒng)一的區(qū)塊鏈賬本支持批發(fā)型央行數(shù)字貨幣和代幣化存款在跨境支付中的應(yīng)用。
另一方面，美國對其他國家使用央行數(shù)字貨幣改變跨境支付體系和國際貨幣格局的可能性保持高度關(guān)注，只要美元霸權(quán)可能會被影響，就不憚進行政治施壓。比如，2024年11月30日，特朗普在其自創(chuàng)的社交媒體“真相社交”上威脅金磚國家不得創(chuàng)建新的金磚國家貨幣，也不得支持任何其他貨幣來取代美元，否則將面臨100%的關(guān)稅。
二是美國對美元穩(wěn)定幣的態(tài)度。
美元穩(wěn)定幣就其實質(zhì)而言，與中國的非銀行支付是類似的，都屬于基于付款人預(yù)付資金的通用支付工具，但存在三個重要區(qū)別。一是穩(wěn)定幣基于分布式賬本，開放性和匿名性很好，交易天然跨境。非銀行支付使用中心化賬本，實施實名制，用于境內(nèi)零售支付。二是穩(wěn)定幣的儲備資產(chǎn)可以存放在多家商業(yè)銀行并進行多元化投資。儲備資產(chǎn)投資收益是穩(wěn)定幣發(fā)行者的主要收入來源，但會激勵它們開展高風(fēng)險投資。發(fā)行者在遭受投資虧損時可能難以滿足用戶贖回穩(wěn)定幣的要求，極端情況下甚至?xí)l(fā)生針對穩(wěn)定幣的擠兌。中國非銀行支付機構(gòu)的客戶備付金在2018年后集中存管在中國人民銀行，2025年起納入M1統(tǒng)計，在安全性上更有保障。三是相當(dāng)大比例的美元穩(wěn)定幣（估計在70%以上）基于離岸美元發(fā)行，在“了解你的用戶”、反洗錢和反恐怖融資等方面受到的監(jiān)管不夠，甚至被用來規(guī)避美國的金融制裁。中國非銀行支付機構(gòu)則受到中國人民銀行的嚴(yán)格監(jiān)管。
2021年11月，美國總統(tǒng)金融市場工作小組、聯(lián)邦存款保險公司和貨幣監(jiān)理署發(fā)布了關(guān)于穩(wěn)定幣的監(jiān)管報告，建議美國國會盡快對穩(wěn)定幣立法，將穩(wěn)定幣納入審慎監(jiān)管框架；在美國國會完成立法前，建議金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會依據(jù)現(xiàn)有法律框架，識別具有系統(tǒng)重要性的穩(wěn)定幣活動并加強監(jiān)管。2025年5月，美國參議院通過《指導(dǎo)與建立美國穩(wěn)定幣國家創(chuàng)新法案》的程序性立法，試圖建立首個穩(wěn)定幣聯(lián)邦監(jiān)管框架。
目前，美元穩(wěn)定幣主要在加密資產(chǎn)領(lǐng)域承擔(dān)交易媒介、計價單位和價值儲藏等功能。美元穩(wěn)定幣在加密資產(chǎn)交易中積累了大量用戶之后，正在向其他應(yīng)用場景快速滲透，包括跨境貿(mào)易結(jié)算、企業(yè)間支付、消費者支付、員工薪酬支付和企業(yè)投融資等。美元穩(wěn)定幣應(yīng)用于跨境支付和資金轉(zhuǎn)移，因其快速、低成本和無需經(jīng)過銀行體系等特點，受到了個人和機構(gòu)用戶的青睞。在拉丁美洲、非洲和東南亞等地區(qū)，大量居民持有和使用美元穩(wěn)定幣以規(guī)避本國經(jīng)濟不穩(wěn)定和本國貨幣貶值的風(fēng)險。因此，美元穩(wěn)定幣以數(shù)字形態(tài)推動了全球范圍內(nèi)的“美元化”。這種數(shù)字形態(tài)的“美元化”進一步增強了美元的國際地位，侵蝕了其他國家的貨幣主權(quán)，可能加劇這些國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。如中國內(nèi)地居民和機構(gòu)也持有和使用美元穩(wěn)定幣，用于貿(mào)易結(jié)算、投融資甚至資本外逃等，就會形成“美元飛地”。
三是美國對加密資產(chǎn)的態(tài)度。
2022年3月，美國總統(tǒng)拜登簽署《負(fù)責(zé)任地發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)》行政命令，要求美國財政部、商務(wù)部和其他相關(guān)政府部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)評估數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展和監(jiān)管政策，目標(biāo)是在減少負(fù)面影響的前提下，促進數(shù)字資產(chǎn)技術(shù)進步以驅(qū)動金融創(chuàng)新，保證美國在國際上的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，根據(jù)這個行政命令開展的研究沒有產(chǎn)生具體的立法建議和監(jiān)管措施。
從實際執(zhí)法行動看，對加密資產(chǎn)影響最大的是美國證監(jiān)會，其對加密資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)取決于它們是否被視為證券。美國證監(jiān)會前任主席根斯勒多次公開表示，大部分加密資產(chǎn)屬于證券，在發(fā)行和交易環(huán)節(jié)應(yīng)遵守美國證券法的規(guī)定。比如，2023年，美國證監(jiān)會共提起了784起執(zhí)法行動，起訴了多個未經(jīng)注冊的加密資產(chǎn)發(fā)行機構(gòu)、交易平臺和中介機構(gòu)等。即便如此，美國證監(jiān)會的執(zhí)法資源也是有限的，美國加密資產(chǎn)行業(yè)客觀上形成了法不責(zé)眾的局面。不僅如此，美國證監(jiān)會的執(zhí)法行動不一定能得到美國司法系統(tǒng)的支持，這在比特幣現(xiàn)貨ETF上體現(xiàn)最為充分。2021年，美國證監(jiān)會批準(zhǔn)比特幣期貨ETF后，一直以比特幣現(xiàn)貨市場存在市場操縱風(fēng)險而拒絕批準(zhǔn)比特幣現(xiàn)貨ETF。2023年，美國證監(jiān)會拒絕受理灰度公司的比特幣現(xiàn)貨ETF申請后，灰度公司提起對美國證監(jiān)會的訴訟。當(dāng)年8月，法院裁定灰度公司勝訴，要求美國證監(jiān)會受理比特幣現(xiàn)貨ETF申請。2024年1月11日，美國證監(jiān)會批準(zhǔn)了11只比特幣現(xiàn)貨ETF。根據(jù)Coinglass網(wǎng)站統(tǒng)計，截至2025年6月9日，比特幣ETF的總資產(chǎn)規(guī)模超過1279億美元。這是2023年底以來比特幣價格大幅上漲的主要推動力量之一。
鑒于美國證監(jiān)會對加密資產(chǎn)的從嚴(yán)監(jiān)管態(tài)度，美國加密資產(chǎn)行業(yè)支持共和黨議員在美國國會中提出對加密資產(chǎn)友好的法案，目標(biāo)是將加密資產(chǎn)的主要監(jiān)管權(quán)從美國證監(jiān)會轉(zhuǎn)到執(zhí)法資源更少的美國商品期貨交易委員會。2024年5月，美國眾議院通過了《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與科技法案》。目前該法案正等待美國參議院的表決，很有可能成為美國首個正式通過的數(shù)字資產(chǎn)法案。這部法案將數(shù)字資產(chǎn)分為受限制的數(shù)字資產(chǎn)、數(shù)字商品以及有許可的支付穩(wěn)定幣三類。受限制的數(shù)字資產(chǎn)受美國證監(jiān)會監(jiān)管，數(shù)字商品受美國商品期貨交易委員會監(jiān)管，兩者的區(qū)別主要在于區(qū)塊鏈系統(tǒng)的去中心化程度、持有者身份和發(fā)行方式等方面。預(yù)計相當(dāng)大比例的數(shù)字資產(chǎn)將被《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與科技法案》劃分為數(shù)字商品，從而接受美國商品期貨交易委員會較為寬松的監(jiān)管。
特朗普在第一任期對加密資產(chǎn)的態(tài)度較為負(fù)面。2019年，他曾在社交媒體上公開表示：“加密資產(chǎn)的價值建立在稀薄空氣之上，極不穩(wěn)定。不受監(jiān)管的加密資產(chǎn)會助長非法行為和毒品交易等犯罪活動?！钡?024年美國大選期間，他對加密資產(chǎn)的態(tài)度出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，這背后主要有三方面原因。
第一，美國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為加密資產(chǎn)普及提供了土壤。近年來，美國國內(nèi)收入差距擴大，社會階層固化，美國年輕一代在社交媒體的推波助瀾下，熱衷于從事加密資產(chǎn)和模因股票交易以及體育博彩等。根據(jù)Security的統(tǒng)計，2024年有40%的美國成年人擁有加密資產(chǎn)，出現(xiàn)了“加密資產(chǎn)世代”提法。
第二，自新冠疫情以來，美國采取了一系列寬松的貨幣政策和財政政策措施，向市場釋放了大量流動性。這些流動性不僅推動了美國科技股估值，也推動了加密資產(chǎn)交易，使美國加密資產(chǎn)行業(yè)有充裕資金開展政治游說和政治捐款活動。
第三，美國發(fā)展加密資產(chǎn)的背后是華爾街金融機構(gòu)和以硅谷科技資本家為核心的資本力量在推動。以貝萊德為代表的傳統(tǒng)金融巨頭，和以蒂爾（貝寶支付公司聯(lián)合創(chuàng)始人）、馬斯克和安德里森（風(fēng)險投資公司a16z創(chuàng)始人）等為代表的硅谷科技資本家利用其財富和社會影響力推動加密資產(chǎn)在美國走向主流。
美國共和黨傳統(tǒng)上主張自由市場和有限的政府干預(yù)。特朗普在2024年美國大選期間多次公開強調(diào)放松監(jiān)管、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)和促進經(jīng)濟發(fā)展的必要性。因為放松監(jiān)管對加密資產(chǎn)行業(yè)有利，美國加密資產(chǎn)行業(yè)很早就成為特朗普的政治盟友。
美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策的影響
特朗普在2024年大選期間表示要把美國打造成“比特幣超級大國”和“全球加密資產(chǎn)之都”，并許下一系列關(guān)于加密資產(chǎn)的競選承諾，主要包括：一是建立戰(zhàn)略比特幣儲備，用加密資產(chǎn)解決美國債務(wù)問題，阻止美國政府出售其持有的比特幣。二是在白宮設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)加密資產(chǎn)政策的職位。三是停止對美國加密資產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管打壓，降低對加密資產(chǎn)的稅收。
特朗普自2025年1月20日上任以來，已兌現(xiàn)了不少關(guān)于加密資產(chǎn)的競選承諾，主要包括：一是任命硅谷風(fēng)險投資家薩克斯作為白宮的首個“AI和加密資產(chǎn)沙皇”。二是1月23日簽署了《加強美國在數(shù)字金融科技中領(lǐng)導(dǎo)地位》行政命令，成立關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)市場的總統(tǒng)工作小組，研究聯(lián)邦層面關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管框架。三是提名多位對加密資產(chǎn)友好的人士出任行政官員并獲得美國參議院的確認(rèn)。
但是，建立戰(zhàn)略比特幣儲備不完全屬于總統(tǒng)的事權(quán)，美國共和黨參議員路明斯2024年7月提出的《通過優(yōu)化全國范圍的投資以促進創(chuàng)新、技術(shù)和競爭力法案》正由美國國會審議。
本文對美國政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策有以下預(yù)判。
第一，美國將繼續(xù)參加國際上關(guān)于央行數(shù)字貨幣應(yīng)用于跨境支付的研究和試驗，對其他國家使用央行數(shù)字貨幣改變跨境支付體系以及挑戰(zhàn)或替代美元的可能性保持高度警惕，甚至不惜在政治上施壓。但在美國國內(nèi)，央行數(shù)字貨幣不會有實質(zhì)進展。
第二，共和黨控制的美國國會將通過《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與科技法案》，特朗普將會將其簽署成法律，美國商品期貨交易委員會將成為美國加密資產(chǎn)行業(yè)的主要監(jiān)管機構(gòu)，從而在立法上放松對加密資產(chǎn)的監(jiān)管。
第三，美元穩(wěn)定幣以數(shù)字形態(tài)在全球范圍內(nèi)推動“美元化”的進程會持續(xù)，但美國將從“了解你的用戶”、反洗錢和反恐怖融資等方面收緊對美元穩(wěn)定幣的監(jiān)管。
第四，特朗普能否說服國會撥款建立戰(zhàn)略比特幣儲備，則面臨一定不確定性。無論最終結(jié)果如何，通過積累比特幣來解決美國債務(wù)問題，或?qū)⒈忍貛抛鳛槊涝膬?，都屬于不現(xiàn)實的想法。
總的來說，加密資產(chǎn)行業(yè)在特朗普政治版圖中的影響力不容小覷。美國政府對加密資產(chǎn)和美元穩(wěn)定幣采取了風(fēng)險容忍度非常高的政策立場，其經(jīng)濟金融和技術(shù)影響應(yīng)該得到充分重視。一方面，在華爾街金融機構(gòu)和硅谷科技資本家的推動下，寬容加密資產(chǎn)投機，但這為區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新提供激勵，使美國在區(qū)塊鏈技術(shù)研發(fā)上居于全球領(lǐng)先位置。另一方面，通過對美元穩(wěn)定幣的監(jiān)管寬容，讓商業(yè)機構(gòu)站在臺前推進數(shù)字形態(tài)的“美元化”，等用戶量和交易量上規(guī)模后再加強監(jiān)管。目前，美國以外大量個人和機構(gòu)已養(yǎng)成持有和使用美元穩(wěn)定幣的習(xí)慣，美元穩(wěn)定幣在加密資產(chǎn)交易中的占比已顯著超過美元在全球外匯儲備和國際貿(mào)易結(jié)算中的占比。從推進“美元化”的角度，美元穩(wěn)定幣的效率高于美聯(lián)儲在全球推行美元央行數(shù)字貨幣。
應(yīng)該看到，美國加密貨幣政策的風(fēng)險不容忽視。加密資產(chǎn)與實體經(jīng)濟中的生產(chǎn)性活動相脫節(jié)，沒有內(nèi)在價值。盡管放松金融監(jiān)管和放松貨幣政策能推高加密資產(chǎn)的價格，但這個過程不會永遠(yuǎn)持續(xù)。到加密資產(chǎn)價格回調(diào)時，加密資產(chǎn)領(lǐng)域固有的風(fēng)險將逐一顯現(xiàn)，并因之前放松監(jiān)管而放大。因為美國大量的金融機構(gòu)、上市公司和個人等擁有對加密資產(chǎn)的風(fēng)險敞口，加密資產(chǎn)風(fēng)險必然會向主流金融系統(tǒng)傳導(dǎo)，這甚至可能影響美國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
中國應(yīng)對措施的建議
基于區(qū)塊鏈的代幣化浪潮正在全球興起，主要國家的央行都在研究和試驗央行數(shù)字貨幣。國際貨幣基金組織在考慮未來代幣化的世界貨幣體系的定義、功能和治理。證券交易所、投資銀行和資產(chǎn)管理公司等在積極探索代幣化證券和投資產(chǎn)品。本文提出對中國應(yīng)對措施的三個建議。
第一，國際清算銀行提倡的基于區(qū)塊鏈和代幣化的Finternet（金融互聯(lián)網(wǎng)）在開放性、用戶隱私保護、交易和清結(jié)算效率、跨境交易機制以及監(jiān)管合規(guī)等方面與現(xiàn)有金融體系存在顯著不同，很有可能成為未來全球金融競爭的焦點。中國需要開展前瞻性研究，應(yīng)有必要的技術(shù)和能力儲備，以提升中國金融體系的競爭力。中國可以利用區(qū)塊鏈行業(yè)的開源特征，積極引用和吸收境外前沿的區(qū)塊鏈技術(shù)。中國可以根據(jù)金融高質(zhì)量發(fā)展和金融服務(wù)實體經(jīng)濟的需要選擇一些適應(yīng)中國國情的資產(chǎn)代幣化場景予以重點推進。
第二，穩(wěn)步推進數(shù)字人民幣的應(yīng)用，特別是在批發(fā)場景和跨境場景的應(yīng)用。最近國際清算銀行在“數(shù)字貨幣橋”項目上的轉(zhuǎn)向和Agora項目（全球跨境支付系統(tǒng)計劃）可能對今后數(shù)字人民幣的發(fā)展及其國際影響力產(chǎn)生一定沖擊，要積極應(yīng)對。
第三，在加密資產(chǎn)方面，統(tǒng)計和監(jiān)測內(nèi)地居民持有加密資產(chǎn)和美元穩(wěn)定幣以及通過互聯(lián)網(wǎng)在境外交易平臺上開展交易等情況，支持香港的Web3.0試驗。
http://m.qinyier.com/yanjiu/detail/10040.html